I OW 186/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Kobierzyce o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Kobierzyce a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 35 w miejscowości Tyniec Mały postanawia: wskazać Wójta Gminy Kobierzyce jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 9 listopada 2011 r. Wójt Gminy Kobierzyce wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy Wójtem Gminy Kobierzyce, a Generalny Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr: 35 (dz. [...] i [...], AM-8, obr. Tyniec Mały) na teren dz. nr: [...] AM-4 obr. Tyniec Mały w miejscowości Tyniec Mały. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad umorzył postępowanie z wniosku P. H. przedstawiciela [...] Spółka Komandytowa w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr: 35 (dz. [...] i [...], AM-8, obr. Tyniec Mały) na teren dz. nr: [...] AM-4 obr. Tyniec Mały w miejscowości Tyniec Mały podając, iż przesłanką umorzenia postępowania było uprawomocnienie się decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi krajowej Obwodnica Tyńca Małego w ciągu drogi krajowej nr: 35 od km 79+850 do km 85+000, w związku z tym znajduje zastosowanie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą więc oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi zastępującego istniejący dotychczas odcinek, odcinek zastąpiony staje się drogą gminną, a tym samym zmienia się zarządca drogi. Według Wójta Gminy Kobierzyce art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie stanowi samoistnej podstawy do zmiany zarządcy odcinka drogi zastąpionej oddanym do użytku nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Przepis ten stanowi wyłącznie o tym, że w określonej sytuacji następuje zmiana kategorii odcinka drogi. Samo pojęcie "zastąpienia" odcinka drogi użyte w art. 10 ust. 5 jest mało precyzyjne i sugeruje konieczność odniesienia się raczej do kryteriów faktycznych niż do kryteriów prawnych. O ile bowiem na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie można dosyć precyzyjnie określić "nowo wybudowany odcinek drogi", to precyzyjne określenie, jaki konkretne odcinek dotychczasowej drogi zostaje zastąpiony nie jest już jednoznaczne. Z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach o drogach publicznych nie można bynajmniej wywieść, aby kompetencję do określenia precyzyjnego przebiegu "zastępowanego odcinka" ustawodawca przyznał jednostronnie dotychczasowemu zarządcy. Brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zdaje się dotyczyć określenia momentu zmiany kategoryzacji, ale już nie daje podstaw do określenia przebiegu "zastępowanego odcinka". Wydaje się zatem, że w tym zakresie należałoby odnieść się do przepisów stanowiących podstawę do określenia przebiegu danej drogi. Należy bowiem wyraźnie rozróżnić "kategoryzację dróg" od ustalenia ich przebiegu. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że oddanie do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi danej kategorii zawsze musi oznaczać, że intencją i dotychczasowego zarządcy jest wyzbycie się całego odcinka drogi według dotychczasowego przebiegu. Dotychczasowy zarządca może być zainteresowany zatrzymaniem określonych fragmentów dotychczasowego odcinka drogi np. jako tzw. rezerwy pod rozbudowę. Ponadto przepisy ustawy od drogach publicznych nie wykluczają również, aby droga krajowa przebiegała na niektórych odcinkach "dwutorowo". Jak do tej pory, pomimo oddania do użytku odcinka drogi krajowej Obwodnica Tyńca Małego, Minister właściwy do spraw transportu nie wydał rozporządzenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych korygującego przebieg drogi krajowej nr 35. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, jaki konkretnie odcinek drogi można uznać za "zastąpiony". Nie jest poprawne stanowisko, jakoby zaliczenie danego odcinka do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach musiało przesądzać również o zmianie zarządcy drogi. Wniosek taki GDDKiA wywodzi z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach. Tymczasem stanowisko takie nie uwzględnia faktu, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest wyjątkiem od ogólnej zasady zaliczania dróg do określonych kategorii (art. 10 ust 1 do 3), a zatem powinien być intepretowany zawężająco. Sytuacja z art. 10 ust. 5, w której do zmiany kategorii drogi dochodzi bez udziału (czy nawet wbrew woli) organu, który w ramach ogólnych zasad czynnie i świadomie uczestniczyłby w zaliczeniu danej drogi do nowej kategorii, nie może być intepretowana jako powodująca z mocy prawa przejście zarządu. Orzecznictwo administracyjne wskazuje, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o drogach sam w sobie nie przesądza o zmianie zarządcy. To, kto jest zarządcą drogi jest oczywiście tylko konsekwencją - wynikającą z mocy prawa (art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) - przejścia prawa własności i zaliczenia drogi do stosownej kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tak więc zarząd drogą powiązany jest nie tyle z jej "kategoryzacją" ale z prawem jej własności. Tylko powiązanie "kategoryzacji" drogi z prawem własności daje możliwość pełnienia funkcji zarządcy drogi, w tym w szczególności wykonywania kompetencji i obowiązków zapisanych w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Podmiot pozbawiony prawa własności danej drogi, nawet jeżeli według kategorii byłaby ona mu przypisana, nie może pełnić funkcji zarządcy takiej drogi. Kwestia własności drogi jest uregulowana na samym wstępie ustawy drogach publicznych. Regulacja art. 2a ustawy o drogach nie stanowi jednak samoistnej przesłanki do stwierdzenia zmiany własności drogi (w tym nieruchomości) w sytuacji zmiany kategorii danej drogi. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt. K 46/04 (OTK-A 2005/8/89) stwierdził, że regulacja art. 10 ust. 5 ustawy o drogach "przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi", jednak zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i praktyka nie podzieliły tego poglądu. Nawet w przedmiotowej sytuacji GGDKiA planuje dopiero wydzielić stosowne działki drogowe, wystąpić do Starosty o wygaszenie trwałego zarządu, a następnie doprowadzić do formalnego przekazania takich nieruchomości na rzecz Gminy - jeżeli do uwłaszczenia gminy dochodziłoby z mocy prawa, wszystkie te czynności byłyby niepotrzebne. Do czasu przekazania własności drogi (w tym w szczególności nieruchomości - działek drogowych), nie można przyjąć, iż doszło do zmiany zarządcy drogi. Dopiero wydzielenie określonych działek drogowych i ich formalne przekazanie i przejęcie na majątek gminy pozwoli na określenie, jaki faktycznie odcinek dotychczasowej drogi został zastąpiony przez odcinek drogi nowo wybudowanej. W aktualnej sytuacji Wójt Gminy Kobierzyce nie może pełnić funkcji zarządcy przedmiotowego odcinka drogi, w tym nie mógłby rozpatrzyć złożonego wniosku o lokalizację zjazdu, również z przyczyn faktycznych. GDDKiA nadal pozostaje w posiadaniu wszelkich niezbędnych dokumentów związanych z pełnieniem funkcji zarządcy drogi. Wójt Gminy Kobierzyce uważa więc, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr: [...] (dz. [...] i [...], AM-8, obr. Tyniec Mały) na teren dz. nr: [...] AM-4 obr. Tyniec Mały w miejscowości Tyniec Mały. W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Kobierzyce Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o niewskazanie Generalnego Dyrektora, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na lokalizacje zjazdu publicznego. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że prowadzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej należy do zarządcy tej drogi. Zarządcą drogi gminnej jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych. O kategorii badanego odcinka drogi przesądza art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ratio legis cytowanego art. 10 ust. 5 ustawy było uproszczenie procedury zmiany kategorii starego odcinka danej drogi zastąpionego przez nowo wybudowaną obwodnicę poprzez zmianę kategorii starego odcinka drogi z mocy prawa z momentem oddania do użytkowania nowo wybudowanej obwodnicy. Niesporny jest fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi krajowej Obwodnicy Tyńca Małego w ciągu drogi krajowej nr 35 od km 79 + 850 do km 85 + 000. Skoro Tyniec Mały posiada oddaną do użytkowania obwodnicę, to dotychczasowe drogi krajowe (tranzytowe) prowadzące przez Tyniec Mały (w tym droga, z której miałby prowadzić planowany zjazd do działki nr [...] położonej w tej miejscowości) zostały zastąpione w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez tę nowo wybudowaną obwodnicę. W konsekwencji stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest wyjaśniony i odpowiada stanowi faktycznemu opisanemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć wyłącznie w tym znaczeniu, że do opisanego w nim stanu faktycznego czyli zastąpienia starego odcinka drogi nowo wybudowaną obwodnicą nie stosuje się ogólnego trybu zmiany kategorii drogi, polegającego na konieczności podjęcia przez zainteresowane podmioty działań ukierunkowanych na tę zmianę, gdyż zmiana kategorii danego odcinka drogi zastąpionego przez nowo wybudowaną drogę (zaliczenie odcinka tej drogi do kategorii drogi gminnej) następuje z mocy prawa. Aktualną właściwość organu do pełnienia funkcji zarządcy danej drogi bada się według aktualnego stanu prawnego i faktycznego sprawy, a ponieważ na stan faktyczny i prawny sprawy składa się status drogi, czyli jej kategoria, to niewątpliwie chodzi o aktualną kategorię drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ważny dla ustalenia kto jest zarządcą danej drogi jest sam fakt, iż droga ma w danej chwili taką, a nie inną kategorię, natomiast nie ma znaczenia czy jest to kategoria, jaką droga miała od początku, czy też kategoria tej drogi uległa zmianie, a zatem tym bardziej nieistotny jest tryb, w jakim droga nabyła swoją obecną kategorię. Aktualną kategorią badanego odcinka drogi jest kategoria drogi gminnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi o kategorii drogi gminnej do działki nr [...] położonej w miejscowości Tyniec Mały, gmina Kobierzyce. Ponieważ przedmiotem sporu kompetencyjnego jest ustalenie na podstawie przepisów prawa organu właściwego do podjęcia działania w sprawie, to organ inicjujący taki spór może negować ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zastosowania przez drugi organ danego przepisu prawa, natomiast w żadnym przypadku argumentacja któregokolwiek z pozostających w sporze organów nie może się sprowadzać do oceny instytucji unormowanej w przepisach prawa przywołanych przez drugiego uczestnika sporu. Doszłoby wówczas bowiem do polemiki z prawodawcą, który ustanowił powszechnie obowiązującą normę prawną zawartą w danym artykule, która to polemika jest dopuszczalna jedynie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w przypadku wniesienia przez podmiot uważający, że dany przepis narusza prawo, wniosku o zbadanie tego przepisu prawa pod kątem jego zgodności z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny badał już przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt K 46/200 orzekł o zgodności tego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, iż zmiana dotychczasowej kategorii starego odcinka drogi zastąpionego przez nowo wybudowaną drogę na kategorię drogi gminnej następuje ex lege oraz wiąże się z przejęciem przez gminę zarówno funkcji zarządcy tej drogi, jak i prawa własności tego odcinka drogi. Tę instytucję unormowaną w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Trybunał określił mianem "przymusowego nabycia własności przez gminę". Zdaniem Trybunału, sam mechanizm uwłaszczania gmin odcinkami zastępowanymi przez odcinki nowo wybudowane nie nasuwa konstytucyjnych zastrzeżeń, a to ze względu na skorelowanie z mechanizmami pozyskiwania środków na utrzymanie dróg. Stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie braku swojej właściwości w tak ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy jest zgodne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w przywołanym orzeczeniu. Ponadto, przejściowe nieposiadanie stosownej dokumentacji nie przesądza o właściwości organu rozumianej jako zdolność prawna organu do działania w danej sprawie, toteż nie ma znaczenia w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór m.in. o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy Kobierzyce, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad będącym organem administracji rządowej, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dotychczasowej drogi krajowej nr 35 na teren dz. nr: [...] AM-4 obr. Tyniec Mały w miejscowości Tyniec Mały. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt ustawy o drogach publicznych). Natomiast wójt jest zarządcą dróg gminnych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dotychczasowej drogi krajowej nr 35 dotyczy terenu położnego w miejscowości Tyniec Mały, przez którą przebiegała dotychczas wskazana droga. Jednakże według art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Odcinek drogi krajowej nr 35 przebiegający przez miejscowość Tyniec Mały zastąpiony został odcinkiem drogi o charakterze obwodnicy tej miejscowości, co wynika z ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi krajowej Obwodnicy Tyńca Małego w ciągu drogi krajowej nr 35. Dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 35 w granicach miejscowości Tyniec Mały stał się zatem z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych drogą gminną, dlatego zarządcą tej drogi jest Wójt Gminy Kobierzyce niezależnie od tego, w jaki sposób udokumentowano skutek prawny w sferze własnościowej pasa drogowego, w którym znajduje się odcinek byłej drogi krajowej nr 35 w granicach miejscowości Tyniec Mały. Skutki prawne art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie wymagają bowiem potwierdzenia jakimkolwiek aktem, lecz są wynikiem zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie, które w niniejszej sprawie powstały w związku z powołaną wyżej decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi krajowej Obwodnicy Tyńca Małego. W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z byłej drogi krajowej nr 35 na teren dz. nr: [...] AM-4 obr. Tyniec Mały w miejscowości Tyniec Mały jest Wójt Gminy Kobierzyce, dlatego na podstawie art. 15 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.