I OSK 1660/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2180/10 w sprawie ze skargi P. A. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2180/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. A. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 19 października 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą P. A. P. przyznania renty specjalnej. Organ podniósł, że zgodnie z art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), przyznanie świadczenia jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych każdy wniosek jest oceniany i rozpatrywany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 wskazał, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie np. zawodowej, artystycznej, sportowej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Dodatkowo podniósł, że bierze pod uwagę trudną sytuację bytową wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczeń. Organ podał, że P. A. P. swój wniosek o przyznanie renty specjalnej motywowała wyjątkowym zdarzeniem losowym oraz brakiem rozwiązań prawnych dla sytuacji w jakiej się znalazła. Wnioskodawczyni wskazała bowiem, że 10 lat temu uległa wypadkowi komunikacyjnemu. Była wówczas wzorową studentką na magisterskich studiach dziennych i nie przypuszczała, że stanie się podwójnie poszkodowana: 1) w wypadku samochodowym spowodowanym przez innego kierowcę, który wjechał w tył stojącego przed pasami dla pieszych, samochodu kierowanego przez wnioskodawczynię; 2) przez ustawodawcę, który nie chroni młodych, zdolnych ludzi, ulegających wypadkowi miesiąc po ukończeniu 26 roku życia; nie mogą oni liczyć ani na rentę socjalną ani na rentę z tytułu wypracowanych lat. Po wypadku, dzięki pomocy finansowej matki udało jej się rehabilitować i ukończyć studia, niestety na innej uczelni – płatnej, uzyskując tytuł licencjata. Od chwili ukończenia studiów nie udało jej się jednak zdobyć zatrudnienia. Aktualnie zarejestrowana jest w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Utrzymuje ją matka, posiadająca prawo do emerytury w kwocie 745,01 zł netto. Następnie organ wskazał, że w dniu 5 stycznia 2000 r. jadący za wnioskodawczynią inny kierowca uderzył w tył praktycznie już stojącego przed przejściem dla pieszych samochodu kierowanego przez wnioskodawczynię. Na skutek uderzenia głową w zagłówek oraz boczną obudowę pasów bezpieczeństwa wnioskodawczyni doznała urazu głowy ze wstrząśnieniem mózgu oraz urazu kręgosłupa szyjnego. Sprawcę wypadku oskarżono o naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa z dnia [...] kwietnia 2001 r. W. P. został uznany za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzono mu karę 6 miesięcy pozbawienia wolności, której wykonanie zawieszono na okres próby 2 lat. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji. We wrześniu 2000 r. wnioskodawczyni otrzymała z Towarzystwa Ubezpieczeń i Reasekuracji S.A WARTA, ubezpieczyciela sprawcy wypadku, zadośćuczynienie w kwocie 3.500 zł oraz została poinformowana, że ponowne wystąpienie o odszkodowanie może złożyć dopiero po uzyskaniu wyroku skazującego sprawcę wypadku. Skarżąca wystąpiła wnioskiem o odszkodowanie. Towarzystwo Ubezpieczeniowe przekazało, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie znaleziono podstaw do uznania zgłoszonych przez wnioskodawczynię roszczeń, bowiem nie udowodniła ona nasilenia się dolegliwości, nie ujawniła nowej krzywdy oraz nie udokumentowała roszczeń z tytułu kosztów leczenia i utraconych zarobków. Nadto wnioskodawczyni została poinformowana o przysługującym jej prawie dochodzenia swoich roszczeń na drodze postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 września 2008 r. ww. ubezpieczyciel oddalił zgłoszone przez wnioskodawczynię roszczenie dotyczące jednorazowego odszkodowania we wskazanej we wniosku kwocie oraz dożywotniej renty w wysokości 50% średniej krajowej na rehabilitację, lekarstwa, utrzymanie. Organ podał dalej, że orzeczeniami Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2009 r. i z dnia 5 lutego 2010 r. niepełnosprawność wnioskodawczyni zaliczono do stopnia umiarkowanego z możliwością pracy na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Natomiast komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia 2 października 2009 r. ustaliła brak całkowitej niezdolności wnioskodawczyni do pracy, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania jej prawa do renty socjalnej. Z nadesłanej przez wnioskodawczynię dokumentacji wynika, że do 2001 r. studiowała ona w Europejskiej Akademii Sztuk w Warszawie na Wydziale Grafiki. We wniosku podała, że studia te przerwała z powodu wypadku. W dniu 26 maja 2007 r. wnioskodawczyni obroniła z wynikiem bardzo dobrym pracę dyplomową poświęconą kampanii antyalkoholowej, tym samym kończąc Szkołę Wyższą Rzemiosł Artystycznych w Warszawie, na kierunku Wzornictwo w zakresie komunikacji wizualnej. W swoim curriculum vitae wnioskodawczyni wskazała na ukończenie kursu grafiki komputerowej, kursu administracyjno-biurowego, kursu tworzenia stron internetowych i dwóch kursów języka angielskiego. Wnioskodawczyni nadesłała kopie dwóch dyplomów z Młodzieżowego Domu Kultury im. Wł. Broniewskiego w Warszawie, recenzje swojej pracy dyplomowej zatytułowanej "[...]", opinię o swojej pracy licencjackiej pt. "[...]" oraz dokumenty potwierdzające odbytą edukację. Zdaniem wnioskodawczyni o jej wyjątkowości jako twórcy świadczą: jej curriculum vitae, dyplomy za otrzymane nagrody, zaświadczenia, recenzje, dokumenty z przebiegu studiów, opinie o pracy wolontariusza. Organ przesłał kopie wszystkich wskazanych przez wnioskodawczynię dokumentów do Biura Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o zaopiniowanie czy dotychczasowy dorobek twórczy wnioskodawczyni oraz jej zasługi dla środowiska artystycznego uzasadniają przyznanie jej świadczenia w szczególnym trybie. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. Dyrektor Departamentu Narodowych Instytucji Kultury w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał, że dorobek twórczy wnioskodawczyni jest zbyt skromny, by mogła ona otrzymać świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podał, że instytucje kultury, gromadzące szczegółowe informacje na temat życia artystycznego nie posiadają materiałów dotyczących działalności twórczej wnioskodawczyni, zaś dokumentacja artystki zaświadcza głównie o odbytej przez nią edukacji. Ponadto, wnioskodawczyni nadesłała informację z dnia 29 kwietnia 2009 r. podpisaną przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, że jej matka J. P. zajmuje się 19 kotami wolno żyjącymi, z których 12 przebywa na stałe w jej mieszkaniu, a 7 w pomieszczeniu piwnicznym wyjaśniając przy tym, że wszystkie te koty są również jej podopiecznymi. Z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy wynika, iż wnioskodawczyni korzystała z pomocy finansowej w listopadzie i grudniu 2007 r. oraz w lutym 2008 r. Mieszka wraz z matką w czteropokojowym mieszkaniu, którego właścicielem jest matka wnioskodawczyni. Z uwagi na kilkuletnie niewnoszenie opłat za mieszkanie jest ono zadłużone na około 60 tys. zł, z powodu zaś zadłużenia w opłatach za energię (600 zł) w lokalu nie ma prądu. Lokal jest zaniedbany i wymaga odnowienia. Wnioskodawczyni po urazie głowy i kręgosłupa szyjnego, porusza się przy pomocy kul łokciowych i wymaga leczenia rehabilitacyjnego oraz farmakologicznego. Ponadto przyznano pomoc wnioskodawczyni w formie zasiłku stałego w pełnej jego wysokości na okres od 15 czerwca 2010 r. do 31 marca 2012 r. oraz zasiłków celowych. Zdaniem organu wnioskodawczyni we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniosła nowych okoliczności mających wpływ na jej wynik i reprezentowała tę samą argumentację. W uzupełnieniu zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodała, że pismo podpisane przez Dyrektora Departamentu Narodowych Instytucji Kultury w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie spełnia wymogów formalnych opinii i jej zdaniem nie może być dopuszczona do obiegu prawnego. Organ stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe argumenty wnioskodawczyni nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do ww. świadczenia są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawczyni podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położyła wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, a jej obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do dokonań. Wnioskodawczyni nie przysłała zaś żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jej szczególnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Wskazane przez nią osiągnięcia przede wszystkim zaświadczają o odbytej przez nią edukacji, zaś jej dorobek twórczy jest zbyt skromny, by mogła zostać uhonorowana przyznaniem jej świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ podkreślił, że podnoszone przez wnioskodawczynię zasługi nie zostały uznane za wybitne i niepowtarzalne. Również wskazana przez nią troska o los żyjących na wolności kotów jest niewystarczająca do wyróżnienia właśnie wnioskodawczyni w formie przyznania jej świadczenia specjalnego. Organ zauważył również, że drugą przesłanką decydującą o przyznaniu świadczenia specjalnego jest szczególne zdarzenie losowe, przy czym musi ono być zdarzeniem nadzwyczajnym i wyjątkowym. Świadczenia specjalne nie stanowią odszkodowania bądź zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia, co wielokrotnie zostało potwierdzone przez dotychczasowe orzecznictwo. Sąd jednoznacznie stwierdził winę sprawcy wypadku, zatem wnioskodawczyni, podobnie jak każdy inny pokrzywdzony obywatel, miała prawo dochodzenia swoich roszczeń na drodze postępowania sądowego, o czym została poinformowana przez ubezpieczyciela pojazdu sprawcy. Wnioskodawczyni nie ujawniła czy skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia pozwu do sądu. Prezes Rady Ministrów nie dopatrzył się przesłanki, dla której świadczenie specjalne miałoby zastąpić odmowę ubezpieczyciela do zaspokojenia roszczeń wnioskodawczyni. Natomiast trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. Wnioskodawczyni nie została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy, zaś jej wiek, wykształcenie i wykazana w curriculum vitae aktywność zawodowa po 2000 r. nie wskazują na brak możliwości zarobkowych pomimo okresowo orzeczonej częściowej niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzje P. A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, brakiem merytorycznego uzasadnienia decyzji, fałszywym przedstawieniem sytuacji, dyskryminowaniem i dyskwalifikowaniem oraz upokarzaniem jej w uzasadnieniu w drugiej z wydanych przez organ decyzji, bezczynnością ustawodawcy w zakresie zabezpieczenia osób, które nie z własnej winy, lecz w wyniku zdarzenia losowego uległy wypadkowi w czasie studiów dziennych, po ukończeniu 25 roku życia nie posiadając wymaganej ilości lat pracy, aby otrzymać rentę z ZUS. Decyzji zarzuciła uzasadnienie dyskryminujące skarżącą jako Polkę, osobę z wykształceniem wyższym, twórcę, przedstawienie jej jako osoby niewiarygodnej w celu zdyskwalifikowania jej, nie wydanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego opinii spełniającej wymogi formalne takiej opinii, przewlekłość w prowadzeniu postępowania i działanie na szkodę interesu osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Sądem w dniu 19 maja 2011 r. ustanowiony dla skarżącej z urzędu w ramach przyznanego jej prawa pomocy pełnomocnik – radca prawny, popierając skargę złożył pisemne uzupełnienie skargi w postaci załącznika do protokołu rozprawy. Decyzji organu zarzucił naruszenie art. 7, 11, 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania, bowiem szersza argumentacja organu pojawiła się dopiero w drugiej z wydanych decyzji. Skarżąca nie znając argumentów jakimi organ kierował się przy wydaniu pierwszej z wydanych decyzji nie mogła ich bowiem skutecznie zwalczać w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie świadczenia uwarunkowane jest zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności, a sama decyzja jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np.: politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej, położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do dokonań. Sąd podkreślił, iż decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Za nietrafne zdaniem Sądu należy uznać zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, 11, 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznał, iż organ podjął bowiem wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, w wystarczający sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie w wyczerpujący i przekonywujący sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, że wprawdzie pierwsza z wydanych przez Prezesa Rady Ministrów decyzja zawierała dość lakoniczne uzasadnienie, niemniej jednak powyższe zostało sanowane przez organ w zaskarżonej decyzji. Jeśli nawet została w ten sposób naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania o której mowa w art. 15 K.p.a., to powyższe w ocenie Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca miała bowiem możliwość przedstawienia swoich dodatkowych argumentów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy. Na podstawie tej oceny organ uznał, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią szczególnego przypadku, dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustalono warunki bytowe i materialne skarżącej. Organ oceniając zaistnienie przesłanek do przyznania renty specjalnej nie pominął trudnej sytuacji materialnej skarżącej, jednak zauważył również, że stanowi ona tylko jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego. Sąd stwierdził, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania renty specjalnej. Podnoszone przez nią okoliczności i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – niewątpliwie potwierdzają jej trudną sytuację bytową, ale nie są wystarczające do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie jest bowiem świadczeniem o charakterze socjalnym. Sama bowiem trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym powodem do przyznania ww. świadczenia. Przyznanie renty socjalnej nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o takie świadczenie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Sąd zważył, że skarżąca nie została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy, zaś jej stosunkowo młody wiek, posiadane wykształcenie, jak również wykazana przez nią samą w curriculum vitae aktywność zawodowa po 2000 r. nie wskazują na brak możliwości zarobkowych, nawet pomimo tego, że posiada orzeczoną okresowo częściową niepełnosprawność. Sąd wskazał także, że kolejną przesłanką decydującą o przyznaniu świadczenia specjalnego są szczególne, wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, których skarżąca zdaniem organu nie udokumentowała. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił zebrany w tym zakresie materiał dowodowy, dlatego też nie można uznać zaskarżonej decyzji za dowolną, czy też jako wydaną z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ wyjaśnił, że przesłał kopie wszystkich wskazanych przez skarżącą dokumentów do Biura Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o zaopiniowanie czy dotychczasowy dorobek twórczy wnioskodawczyni oraz jej zasługi dla środowiska artystycznego uzasadniają przyznanie jej świadczenia w szczególnym trybie i w odpowiedzi uzyskał informację, że dorobek twórczy skarżącej jest zbyt skromny, by mogła ona otrzymać świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto instytucje kultury, gromadzące szczegółowe informacje na temat życia artystycznego nie posiadają materiałów dotyczących działalności twórczej skarżącej, zaś dokumentacja artystki zaświadcza głównie o odbytej przez nią edukacji. Powyższa pisemna informacja, niezależnie od tego czy stanowi ona opinię w znaczeniu formalnym, zdaniem Sądu stanowi wystarczający dowód do uznania przez organ, że osiągnięcia skarżącej trudno uznać za wybitne i niepowtarzalane w jakiejś dziedzinie zawodowej, np. artystycznej. Skarżąca nie przedstawiła też dokumentów, które mogłyby świadczyć o jej szczególnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Wskazane przez nią osiągnięcia rzeczywiście przede wszystkim zaświadczają o odbytej przez nią edukacji, zaś jej dorobek twórczy jest zbyt skromny, by mogła zostać wyróżniona przyznaniem jej świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że Prezes Rady Ministrów umniejsza jej dokonania artystyczne, pomijając fakt otrzymania przez nią kilku prestiżowych nagród za samodzielne prace i prezentację jej samodzielnej pracy twórczej na ponad 100 wystawach indywidualnych oraz zbiorowych, marginalizując również jej zaangażowanie w pracę wolontariuszki na rzecz dzieci i młodzieży oraz zwierząt. Organ miał bowiem prawo w oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzić, nie negując przy tym przecież zdolności artystycznych skarżącej, że powyższe osiągnięcia nie można jednak uznać za wybitne i niepowtarzalne w skali kraju. Należy również podzielić pogląd organu, że wskazana przez skarżącą troska o los żyjących na wolności kotów jest niewystarczająca do wyróżnienia jej w formie przyznania świadczenia specjalnego. Sąd podzielił także stanowisko organu, że świadczenia specjalne nie stanowią odszkodowania bądź zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia, co rzeczywiście jak wskazuje organ, wielokrotnie zostało potwierdzone przez dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Skoro jednak sąd karny jednoznacznie stwierdził winę sprawcy wypadku, skarżąca, tak jak każdy inny pokrzywdzony obywatel, ma prawo dochodzenia swoich roszczeń cywilnych przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. A. P., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez zaskarżoną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez zaskarżoną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. przepisów art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów przepisu art. 15 K.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznej oceny czy i jakiego naruszenia przepisów prawa jakiego dopuścił się Prezes Rady Ministrów w toku postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym; zaś w przypadku braku podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż działanie Prezesa Rady Ministrów wiązało się z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem organ oparł rozstrzygnięcie o ogólnikowe informacje przekazane przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 23 czerwca 2010 r. nie kontrolując ich z informacjami przekazanymi przez skarżącą. Ponadto skarżącej nie umożliwiono zapoznania się z treścią tej opinii, a zatem zgodnie z art. 81 K.p.a. brak było podstaw do przyjęcia wskazanych tam okoliczności za udowodnione. Ponadto organ uchybił zasadzie czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) pomijając udział oraz argumentację skarżącej w toku prowadzonego postępowania. Skarżąca nie zgodziła się również z pominięciem przez Sąd I instancji naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. w związku z brakiem w uzasadnianiu decyzji wydanej w I instancji elementów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącej uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne także z uwagi na naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Prawidłowa bowiem ocena decyzji wydanej w I instancji powinna skutkować jej uchyleniem z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że postępowanie w niniejszej sprawy w obu instancjach toczyło się przed tym samym organem. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. w takim wypadku należy stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Podniesienie szerszej argumentacji odnoszącej się do sytuacji skarżącej dopiero na etapie postępowania odwoławczego pozbawiło skarżącą możliwości rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżąca czynnie brała udział w tym postępowaniu. Przedstawiała stosowne dokumenty, prezentowała swoje stanowisko, organ udostępnił również opinię uzyskaną z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do której skarżąca się ustosunkowała. Stwierdzić należy, iż sam fakt niepodzielania przez skarżącą opinii co do jej dorobku artystycznego nie oznacza, że została naruszona zasada swobodnej oceny dowodu. Organ właśnie w celu zobiektywizowania przedstawionego przez skarżącą dorobku zwrócił się do resortu kultury o stosowną opinię co do osiągnięć artystycznych. Opinia ta nie jest opinią o której mowa w art. 106 § 1 K.p.a, bowiem żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie świadczenia specjalnego od zajęcia stanowiska przez inny organ. W związku z tym opinia ta nie musi być wydawana w formie postanowienia i nie służy na nią zażalenie. Z opinii tej wynika jednoznacznie, iż instytucje kultury gromadzące szczegółowe informacje na temat życia artystycznego nie posiadają żadnych materiałów dotyczących działalności twórczej skarżącej. Przy czym ustosunkowano się, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, do materiałów i dokumentów przedstawionych przez skarżącą, stwierdzając, iż odnoszą się one głównie do odbytej przez skarżącą edukacji. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zgromadzono obszerny materiał dowody pozwalający prawidłowo ustalić stan faktyczny, a Sąd I instancji szczegółowo przedstawił ocenę postępowania w niniejszej sprawie, analizując zgromadzony materiał dowody w kontekście przesłanek dających podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. ewentualnej błędnej subsumcji, to Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie posiada uprawnień do oceny czy ustalony stan faktyczny pozwalał na zastosowanie przepisu art. 82 ust. 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 107 § 3, art. 11 i 15 K.p.a., stwierdzić należy, iż także one nie są zasadne. Podkreślić trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie powołanego wyżej art. 82 ust. 1 jest postępowaniem prowadzonym przed Prezesem Rady Ministrów, a więc mają tutaj zastosowanie przepisy, stosownie do art. 5 § 2 pkt 2 K.p.a., odnoszące się do ministrów. Postępowanie to jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Natomiast zagwarantowanie stosowania ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania następuje poprzez środek zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną ostateczną decyzję. Stosowanie do wniosku odpowiednio przepisów dotyczących odwołań musi tę specyfikę uwzględniać. W związku z tym nie będą miały zastosowania m.in. takie przepisy jak art. 129 § 1, art. 132, 133 i 136 ostatnie zdanie, ale także art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku gdy nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie dotychczasowej decyzji, to ten sam organ, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest je usunąć. W niniejszej sprawie decyzja z dnia 31 sierpnia 2010 r. była lakonicznie uzasadniona, chociaż zawierała wszystkie elementy o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy jest już szczegółowa, odnosząca się m.in. do zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego oraz wyjaśniająca podstawy prawne rozstrzygnięcia. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, iż podlegająca ocenie decyzja sanowała uchybienie decyzji ją poprzedzającej. Wskazać również należy, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej została doręczona opinia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego dot. oceny dorobku artystycznego i skarżąca miała możliwość się do niej ustosunkować, więc nie nastąpiło naruszenie art. 81 K.p.a. Jak to już stwierdzono wyżej postępowanie przed Prezesem Rady Ministrów jest postępowaniem jednoinstancyjnym bowiem zapada w nim ostateczna decyzja administracyjna. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest gwarancją możliwości dwukrotnego rozpoznania danej sprawy, tj. formą ograniczonej dwuinstancyjności i w niniejszym postępowaniu skarżąca skorzystała z tego uprawnienia, a organ sprawę ponownie rozpatrzył. W związku z tym w żadnym stopniu nie została naruszona zasada dwuinstancyjności. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania jakich naruszeń dopuścił się organ rozpoznający sprawę, to także jest on niezasadny. Sąd wskazał bowiem na braki uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zasadnie uznając, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy gdyż zostało sanowane decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wprawdzie Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż postępowanie przed Prezesem Rady Ministrów jest dwuinstancyjne, to uchybienie to nie miało wpływu dla wyniku sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, iż wniosek o ich przyznanie rozpatruje zgodnie z kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny.