II SA/Wa 2280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko oddala skargę Komendant [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwolnił J. K. z dniem [...] lipca 2011 r. z zajmowanego stanowiska [...] i z dniem [...] lipca 2011 r. mianował na niższe stanowisko służbowe [...] w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem 2,25, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł oraz przyznał dodatek służbowy w wysokości [...] zł. Jednocześnie, na podstawie art. 103 ust. 1 cyt. ustawy orzekł o zachowaniu prawa policjanta do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według zajmowanego stanowiska. Na podstawie zaś art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta-[...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadzono nowy etat [...], obowiązujący od [...] lipca 2011 r. Dotychczasowe zadania [...] weszły w zakres zadań utworzonego [...], w strukturze którego brak jest stanowiska etatowego [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Wobec braku w obecnej strukturze [...] nieobsadzonego równorzędnego stanowiska, zaproponowano policjantowi niższe stanowisko [...], na co wyraził on pisemną zgodę. Organ podniósł ponadto, że wysokość dodatku służbowego ustalono, uwzględniając charakter, zakres zadań i czynności służbowych realizowanych na nowym stanowisku, natomiast rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na interes społeczny tożsamy z interesem służby, a przejawiający się w potrzebie zapewnienia ciągłości funkcjonowania [...] i wykonywania jej zadań. W odwołaniu od powyższego rozkazu, w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego, J. K. zarzucił, że organ nie uwzględnił przy określaniu wysokości dodatku służbowego m.in. oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, a także poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Tym samym zastosowane kryteria przydziału dodatku służbowego są niepełne i pomijają istotne okoliczności, które należy brać pod uwagę w związku z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia i ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wskazał także, że organ, obniżając dodatek z [...] zł do [...] zł, tj. najniższego z możliwych na stanowisku [...] (w myśl wewnętrznych wytycznych), nie uwzględnił jego doświadczenia, dorobku, stażu, kwalifikacji oraz wiedzy uzyskanej podczas [...]-letniego okresu sprawowania funkcji [...]. Zarzucił też organowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia wysokości dodatku służbowego. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że analiza art. 32 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 k.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. Organ stwierdził, iż w sprawie wystąpienie przesłanek zawartych w tym przepisie nie jest kwestionowane, również zgoda policjanta jest bezsporna, a zatem przeniesienie na niższe stanowisko służbowe było uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości dodatku służbowego Komendant Główny Policji wskazał, że przedmiotowa problematyka została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, dodatek służbowy jest przyznawany na czas nieokreślony w stawkach kwotowych, zaś jego wysokość, jak stanowi § 9 ust. 2, uzależniona została od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość ta nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia. W ocenie organu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych. Uznaniowość oznacza, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki jego charakter wskazuje również, iż zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami, tzn. mieści się w granicach zakreślonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia i została poparta pozytywną oceną służby. Ze względu na uznaniowość, decyzja w przedmiocie wysokości dodatku służbowego podlega ograniczonej kontroli, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie. Przyznając odwołującemu się dodatek w wysokości [...] zł, której propozycję zaakceptował, organ kierował się nie tylko dotychczasową oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ale również rodzajem i poziomem posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji – rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...) uposażenia zasadniczego oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że kryteria przyznania dodatku służbowego są niepełne i pomijają istotne okoliczności, które należy uwzględniać w związku z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem przy określaniu wysokości dodatku służbowego odwołującego m.in. oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, a także poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Podniósł również, że likwidacja stanowiska i przeniesienie na bezpośrednio niższe stanowisko, nastąpiła z przyczyn niezależnych od skarżącego, który jeszcze przed powołaniem na stanowisko zastępcy dyrektora legitymował się wysokimi kwalifikacjami zawodowymi, potwierdzonymi w opiniach służbowych i ocenach okresowych oraz zlecaniu przez przełożonych zadań wymagających wysokich kwalifikacji zawodowych. Natomiast Komendant – [...] obniżając dodatek z [...] zł do [...], tj. do poziomu najniższego na stanowisku [...] (w myśl wewnętrznych wytycznych), nie uwzględnił doświadczenia, dorobku, stażu, kwalifikacji oraz wiedzy uzyskanej w trakcie [...]-letniego sprawowania funkcji [...]. Skarżący wskazał, że dodatek w wysokości [...] zł mają także początkujący [...], zaś zaniżenie jego dodatku służbowego do tego poziomu stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W dalszej części zarzucił też organom naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów, art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a nadto art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy interes społeczny nie jest tożsamy z interesem służby. J. K. zarzucił też organowi II instancji błędne i niezwiązane z odwołaniem wywody oraz nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 9 cyt. rozporządzenia przez Komendanta-[...] i do wysokości dodatku innych funkcjonariuszy, który przy mniejszym dorobku naukowym, zawodowym i kwalifikacjach otrzymują o wiele większe dodatki służbowe. Ponadto na rozprawie skarżący oświadczył, że zaskarża rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w całości, zakwestionował właściwość zastępcy Komendanta-[...] do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2011 r. Dodatkowo podniósł, iż w dacie przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, wbrew stwierdzeniu organu, w strukturze [...] istniały, jego zdaniem, stanowiska wyższe od obecnie zajmowanego, aczkolwiek niższe od zajmowanego poprzednio. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Natomiast w myśl przepisu art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uległo likwidacji zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe [...], bowiem rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta-[...] z dnia [...] czerwca 2011 r., z dniem [...] lipca 2011 r. został wprowadzony nowy etat [...]. W oparciu o powyższy akt został m.in. utworzony [...], który przejął zadania dotychczasowego [...], a stanowisko [...] zostało zlikwidowane. Ponadto, jak wynika z akt prowadzonego postępowania, w strukturze etatowej nowej komórki organizacyjnej oraz w strukturze [...] brak było wolnego stanowiska równorzędnego, czyli [...], a okoliczności tej zainteresowany w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował. Zaistniały zatem, w ocenie Sądu, przesłanki do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe [...], zaś policjant wyraził zgodę na powyższe, co wynika z protokołu z rozmowy w sprawie propozycji mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe z dnia 4 lipca 2011 r. Stąd też nie sposób uznać za trafny zarzut, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, czym naruszył przepis art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właśnie wyżej wskazaną rozmowę w sprawie propozycji mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe i zgodę zainteresowanego na to mianowanie, należy uznać za wszczęcie przez organ Policji z urzędu postępowania w sprawie przeniesienia. Tym samym nie doszło do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Wskazane przez organy Policji argumenty, których policjant w postępowaniu nie kwestionował, w żaden sposób nie mogą świadczyć o ich dowolności i jawnym przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Wskazana zaś przez skarżącego dopiero na rozprawie okoliczność istnienia w strukturze [...] (w dacie przenoszenia go na niższe stanowisko służbowe), wolnych stanowisk wyższych od stanowiska [...], jest gołosłowna i nie została poparta żadnymi dowodami. Sąd administracyjny jest sądem prawa i co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Tylko wyjątkowo, w myśl przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z urzędu lub na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący natomiast żadnych dokumentów w tej kwestii nie przedstawił. Również zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony, gdyż jakkolwiek lakonicznie, to jednak organ pierwszej instancji wskazał na przyczyny nadania rozkazowi o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe rygoru natychmiastowej wykonalności, wynikające z konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania [...] i wykonywania jej ustawowych zadań. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przemawia za wykonaniem przedmiotowego rozkazu z dniem likwidacji stanowiska służbowego zajmowanego dotychczas przez skarżącego. Odnosząc się zaś do kwestii wysokości dodatku służbowego, jaka została określona na niższym stanowisku służbowym [...], na które J. K. został mianowany z dniem [...] lipca 2011 r., należy stwierdzić, iż została ona ustalona zgodnie prawem. Zagadnienia związane m.in. z dodatkiem służbowym zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanej regulacji dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, a jego wysokość nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 (suma należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu). W myśl natomiast § 9 ust. 2, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Należy zgodzić się z organem, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uznaniowa wysokość dodatku służbowego oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter tego dodatku oznacza również, iż zainteresowany funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami, tzn. mieści się w granicach zakreślonych w § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i została poparta pozytywną oceną służby (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 158/04 niepubl.). Trzeba podkreślić, że stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie umową o pracę i stąd też policjant nie może pertraktować m.in. wysokości dodatku służbowego, gdyż jest on określony władczym rozstrzygnięciem organu. Wbrew argumentom skarżącego, kwota dodatku służbowego, który został mu przyznany, pozostaje na porównywalnym poziomie z innymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę na stanowiskach [...], legitymującymi się podobnym dorobkiem naukowym, wiedzą, doświadczeniem i kwalifikacjami zawodowymi. Zatem zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP nie jest trafny. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku właściwości zastępcy Komendanta – [...] do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2011 r. Umocowanie do jego wydania przez zastępcę Komendanta – [...] wynika bowiem z rozkazu dziennego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji nr [...] Komendanta – [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie upoważnienia zastępcy komendanta – [...] do podejmowania decyzji i załatwiania spraw w imieniu Komendanta – [...]. Trzeba też wyraźnie podkreślić, iż skarżący pozostaje w błędzie, twierdząc, iż obniżano mu dodatek służbowy z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Dodatek w kwocie [...] zł skarżący otrzymał jako dodatek funkcyjny, kiedy zajmował stanowisko [...], natomiast dodatek w kwocie [...] zł jest dodatkiem służbowym na nowym stanowisku [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.