II OSK 2188/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 1027/11 w sprawie ze skargi W. S. i J. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 1027/11 oddalił skargę W. S. i J. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał J. i W. S. wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego o wymiarach 3,25 m x 7,17 m, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina D., wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 13 września 2011 r. J. i W. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji w dniu 28 września 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie J. i W. S. domagali się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2011 r., argumentując uchybienie terminu złym stanem zdrowia J. S. Powołali się również na trudną sytuację osobistą i materialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jak podkreślił Sąd, bezspornym jest w sprawie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2011 r. została doręczona skarżącym w dniu 13 września 2011 r. Nie ulega również wątpliwości, iż odwołanie od powyższej decyzji skarżący wnieśli w dniu 28 września 2011 r. W myśl art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym skarżący zostali pouczeni w treści decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast, stosownie do treści art. 134 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym, iż decyzja z dnia [...] września 2011 r. została skarżącym doręczona w dniu 13 września 2011 r., termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 września 2011 r. Skoro skarżący wnieśli odwołanie w dniu 28 września 2011 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia, organowi drugiej instancji, który stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie można zarzucić naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd dodał, iż wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd nie może zaś uwzględnić zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, gdyż nie ma do tego kompetencji. W myśl art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Ponadto, stosownie do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś termin należy przywrócić, jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienia terminu nastąpiło bez jego winy. Prośba skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie mogłaby być zatem uwzględniona również z tego powodu, iż o uchybieniu terminu skarżący dowiedzieli się w dniu 7 listopada 2011 r. (data doręczenia zaskarżonego postanowienia), co należy uznać za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś prośbę o przywrócenie terminu złożyli w skardze, którą nadali w dniu 3 grudnia 2011 r. Przekroczyli tym samym siedmiodniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, co uniemożliwia uwzględnienie tej prośby. Sąd nie uwzględnił argumentów przedstawionych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 12 kwietnia 2012 r., za przywróceniem terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania wskazując, że mają one charakter celowościowo – słusznościowy, zaś jedynym kryterium oceny kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu jest jego zgodność z prawem, nie zaś zgodność z zasadami współżycia społecznego. Sąd nie uwzględnił również zawartego w piśmie z dnia 12 kwietnia 2012 r. wniosku pełnomocnika skarżących o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do niekonstytucyjności art. 58 k.p.a., gdyż, w ocenie Sądu, zgodność tego przepisu z Konstytucją RP nie budzi wątpliwości. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). O zasądzeniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 15 pkt 1 i 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. S. i W. S., reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu, podnieśli następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 133, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 9, art. 107 § 1, art. 58 i art. 134 zd. 1 k.p.a. polegające na: 1) oddaleniu skargi na postanowienie, które powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, 2) braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska wyrażonego w punktach 6-9 pisma pełnomocnika skarżących z dnia 12 kwietnia 2012 r., 3) błędnej wykładni art. 107 § 1 k.p.a., pozostającej w sprzeczności z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji polegającej na formalistycznym i zawężającym jego rozumieniu, która to wykładnia sprowadza się do błędnego (aczkolwiek powszechnego) przyjęcia, że decyzja administracyjna nie musi zawierać pouczenia o treści art. 58 k.p.a., gdyż obowiązek taki nie wynika expressis verbis z przepisu art. 107 § 1 k.p.a.; 4) błędnej wykładni art. 58 k.p.a. pozostającej w sprzeczności z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji polegającej na formalistycznym i zawężającym jego rozumieniu, która to wykładnia sprowadza się do błędnego (aczkolwiek powszechnego) przyjęcia, że brak wyraźnego wyartykułowania wniosku o przywrócenie terminu wobec wniesienia środka odwoławczego, którego wniesienie miało miejsce po terminie właściwym dla jego wniesienia, ale jednocześnie przed upłynięciem terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oznacza, że strona nie wniosła w sposób dorozumiany wniosku o przywrócenie terminu; 5) zastosowaniu w niniejszej sprawie niezgodnych z art. 2 Konstytucji przepisów art. 58 i art. 107 k.p.a. II. naruszenie § 2 ust. 1 w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu objętym punktem II sentencji zaskarżonego wyroku niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika i jego wkładu w przyczynienie się do jej wyjaśnienia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o wystąpienie w trybie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego "co do niekonstytucyjności art. 107 § 1 k.p.a. to jest niezgodności tego przepisu z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z tego przepisu zasadami państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasadą praworządności, zasadą przyzwoitej legislacji i zasadą sprawiedliwości społecznej w zakresie zaniechania ustawodawczego polegającego na tym, że przepis ten nie zawiera expressis verbis obowiązku umieszczenia w każdej decyzji również pouczenia o warunkach przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wynikających z art. 58 k.p.a.", gdyż od odpowiedzi na to pytanie zależy wynik niniejszej sprawy. Dodatkowo pełnomocnik skarżących wniósł o zwrócenie się przez Sąd w trybie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym do Trybunału "co do niekonstytucyjności art. 58 k.p.a. to jest niezgodności tego przepisu z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z tego przepisu zasadami państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasadą praworządności, zasadą przyzwoitej legislacji i zasadą sprawiedliwości społecznej, w zakresie zaniechania ustawodawczego polegającego na tym, że przepis ten nie zawiera expressis verbis normy przyjmującej domniemanie prawne, że środek odwoławczy wniesiony po terminie do jego wniesienia (ale w terminie do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu) zawiera ipso iure et implicite taki wniosek, który po uzupełnieniu ewentualnych braków formalnych należy rozpoznać, gdyż od odpowiedzi na to pytanie zależy wynik niniejszej sprawy. Wobec powyższego wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w tym przedmiocie. Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w wysokości 150% stawki minimalnej, oświadczając, że nie zostały one zapłacone ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że jednym z podstawowych wymogów każdej czynności procesowej jest jej dokonanie w określonym terminie. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakąkolwiek dowolność tego organu w tym zakresie. Powoływany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W § 2 wskazano, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z konstrukcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że w sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może bowiem nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Przyjęcie, że spóźnione odwołanie "samo przez się" zawiera wniosek o przywrócenie terminu, mogłoby oznaczać, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych. Oczywistym zatem jest, że takie poglądy nie mogą zasługiwać na aprobatę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1697/97 Lex 44497). Jako nieusprawiedliwiony należy uznać również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię pozostającą w sprzeczności z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie musi zawierać pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Okolicznością bezsporną w tej sprawie jest, że skarżący zostali prawidłowo pouczeni o możliwości i terminie wniesienia odwołania, jak również to, że z uprawnienia tego nie skorzystali we wskazanym terminie. Należy z całym przekonaniem podkreślić, że rozstrzygające tę sprawę organy nie były zobowiązane do udzielenia skarżącym pouczenia o treści art. 58 k.p.a., to jest o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Taki pogląd jest jednolicie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego sadu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 284/07, niepubl., dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl.). Podkreślić należy, że ugruntowana w europejskiej kulturze prawnej zasada ignorantia iuris nocet wyraża założenie, że każdy obywatel powinien znać adresowane do niego normy prawne. Podobnie zakłada inna premia łacińska: ignorantia iuris non excusat, która oznacza, że nikt nie może szukać usprawiedliwienia w nieznajomości prawa. Obowiązku pouczania o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie sposób wyprowadzać z ogólnych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP – zasady państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasady praworządności, czy sprawiedliwości społecznej. Takiej informacji nie można uznać za niezbędną, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2028/97 LEX nr 48735 i z dnia 22 października 2002 r. sygn. akt II SA 1327/02 LEX nr 126767). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest pełen zrozumienia dla powołanej przez pełnomocnika skarżących argumentacji opierającej się na ogólnej nieporadności skarżących, ich trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej, zwłaszcza w kontekście nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego. Tym niemniej szczególna sytuacja skarżących nie mogła stać się podstawą do uznania, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego postanowienia, kontrola ta bowiem polegała w głównej mierze na ocenie legalności, a więc zgodności z prawem tego postanowienia. Ta zaś, jak wywiedziono powyżej, nastąpiła w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wniosek taki musi być poprzedzony stwierdzeniem zaistnienia w konkretnej sprawie nie dającej się usunąć w drodze wykładni, wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego, od której rozstrzygnięcia zależy orzeczenie o przedmiocie sprawy. W niniejszej sprawie NSA nie dostrzegł wątpliwości w przedmiocie braku zgodności przepisu art. 107 § 1 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP oraz niezgodności przepisu art. 58 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Stwierdzić należy, że przyznając pełnomocnikowi skarżących koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił nakład pracy radcy prawnego, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze trudną sytuację materialną i życiową skarżących, na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem istotnie znacznego wkładu pracy pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym.