II SA/Kr 569/11

Kraków, dnia 6 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Chełmiec na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 października 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał inwestorowi - Gminie Chełmiec sporządzić projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków dla wsi [...] - część II w obrębie ewid. [...] obejmującym dz. nr "1-373", w obrębie ewid. [...] dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], wraz z przepompowniami ścieków: nr 1 na dz. nr [...] w obrębie ewid. [...], wraz z linią kablową nn zasilającą na dz. nr [...] w obrębie ewid. [...] nr 2 na dz. nr "141" w obrębie ewid. [...], wraz z linią napowietrzną nn zasilającą na dz. nr "136", "142", "144", "148", [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. [...], nr 3 na dz. nr [...] w obrębie ewid. [...], wraz z linią kablową nn zasilającą na dz. nr "8", "9", "30", "31", [...] w obrębie ewid. [...], nr 4 na dz. nr [...] obrębie ewid. [...], wraz z linią kablową nn zasilającą na dz. nr [...] i [...] w obrębie ewid. [...] oraz na dz. nr [...], [...], [...] w obrębie ewid. [...], nr 5 na dz. nr [...] w obrębie ewid. [...], wraz z linią kablową nn zasilającą na dz. nr [...], [...] w obrębie ewid. [...], uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem osób sporządzających projekt o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt ten powinien uwzględniać - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Termin wykonania decyzji wyznaczony został na 12 miesięcy licząc od daty uostatecznienia się niniejszej decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 21 lipca 2008 r., nakazał inwestorowi - Wójtowi Gminy Chełmiec sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków i przepompowniami ścieków. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 marca 2009 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W swojej decyzji organ II instancji wskazał m.in., że organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu oraz w sposób niedostateczny wyjaśnił istotę zaistniałych odstępstw wykonanych robót budowlanych w odniesieniu od projektu budowlanego. Przeprowadzając postępowanie ponownie organ I instancji ocenił, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 17 lutego 2004 r. wydanej przez Starostę Nowosądeckiego, zmienioną decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r. Dokonane zmiany polegają na zmianie trasy przebiegu sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami poprzez zlokalizowanie ich na działkach nie objętych pozwoleniem na budowę (wskazanych powyżej) a więc terenie co do którego inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właścicielom tych działek nie można było zapewnić prawidłowego udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i nie poinformowano o wykonywaniu inwestycji. Fakt, iż przedmiotowa budowa jest prowadzona przez Gminę niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę został potwierdzony przez samego inwestora w piśmie z dnia 3 marca 2008 r., w którym Wójt Gminy Chełmiec m.in. powołując się na inwentaryzację przedmiotowej inwestycji wykonaną przez uprawnionego geodetę A. M. wskazał projektowany i faktycznie wykonany przebieg kanalizacji, (dokumentacja geodezyjna w aktach sprawy). Z akt zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że na wielu odcinkach brak jest obsypek i zasypek rur co nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jednakże jest to niezgodne z przepisami. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powyższego wynika, że przedmiotowa inwestycja jest prowadzona w sposób istotni odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę tj. zmieniono zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, charakterystyczne parametry obiektu - (sieci) bez odpowiednich opinii, uzgodnień, pozwoleń (wymaganych odrębnymi przepisami z uwagi na charakter inwestycji i jej lokalizację). Wobec powyższego organ orzekł stosując odpowiednio tryb przewidziany w art. 51ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Chełmiec zarzucając naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 12, 35, 36 i 37 k.p.a. W ocenie inwestora - Gminy Chełmiec zrealizowanie decyzji prowadzić będzie do zalegalizowania stanu niezgodnego z prawem oraz dokonanych przez wykonawcę inwestycji sprzecznych z pozwoleniem na budowę i zawartą umową na realizację inwestycji działań polegających m.in. na niezgodnym ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego realizowaniu przedmiotu umowy. Wykonawca bez jakichkolwiek uzgodnień z zamawiającym na jego szkodę i ryzyko wykonywał prace budowlane sprzecznie z sprzecznie z posiadanym projektem i pozwoleniem na budowę. Wykonane prace są na tyle wadliwe, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bez uprzedniego nowego wykonania tych prac. W ocenie składającego odwołanie legalizowanie działań niezgodnych z prawem na które Gmina Chełmiec nie miała wpływu jest nieuzasadnionym prawnie działaniem. Gmina Chełmiec podniosła, że przedmiotowa inwestycja została wykonana przez wykonawcę niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz niezgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdzają kolejne ekspertyzy, a tym samym w ocenie odwołującego nie może mieć w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a., które traktują o koniczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie strony odwołującej wydana decyzja jest krzywdząca i naruszająca interes społeczny i słuszny interes mieszkańców gminy, a także naraża gminę na kolejne nieuzasadnione koszt. Decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji uczynił zadość treści przepisów prawa materialnego ustawy Prawo budowlane nie uchybiając przy tym przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a decyzja została wydana prawidłowo. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje, że zrealizowane dotychczas roboty budowlane prowadzone przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków dla wsi [...] oraz [...] zrealizowane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe organ odwoławczy ustalił na podstawie przeprowadzonej analizy porównawczej map powstałych na podstawie projektowanej kanalizacji sanitarnej z przyłączami do budynków dla wsi [...] w gminie Chełmiec - maj 2001 oraz projektu zamiennego - wrzesień 2005 oraz sieci kanalizacji sanitarnej "Chełmiec części II" powstałych na podstawie: mapy zasadniczej, operatu z pomiaru powykonawczego oraz wywiadu terenowego sporządzonych przez uprawnionego geodetę mgr inż. A. M.. Wspomniana powyżej analiza wykazała liczne odstępstwa większe od odstępstw dopuszczalnych w myśl § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej z dnia 2 kwietnia 2001 r. Ponadto przeprowadzona analiza wykazała, że inwestor wykonał sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach, które nie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Wykazane powyżej wykonanie sieci i przyłączy kanalizacyjnych wpłynęło na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu liniowego, jakim jest sieć kanalizacyjna, gdyż charakterystycznym parametrem takiego obiektu jest długość. W ocenie organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym, zasadnym jest zastosowanie dyspozycji wyrażonej w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Chełmiec podnosząc, że dopiero w przypadku braku istnienia przesłanek z art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy Prawo Budowlane może znaleźć zastosowanie rozwiązanie całościowo uregulowane w przepisach art. 50-51 tej ustawy. Tymczasem żaden z organów nie rozdzielił tych dwóch kwestii, co spowodowało błędne zastosowanie określonych przepisów w sytuacji, gdy przynajmniej w odniesieniu do określonego stanu faktycznego (wybudowanie bez pozwolenia na budowę) należało zastosować inne przepisy prawa materialnego. Niezrozumiałe jest powołanie się na art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane - przepis ten odsyła do punktów 1 oraz 2 ustępu 1 tego artykułu, które nie wymieniają możliwości nałożenia obowiązku wykonania projektu zamiennego, a jedynie uprawniają do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych, przy czym tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przypadek (określony stan faktyczny) nie mieści się w normie art. 48 lub art. 49b ustawy. Stwierdzenie, że prace były wykonane bez pozwolenia na budowę musi prowadzić do wniosku, że należy wydać decyzję rozbiórkową, a usankcjonowanie samowoli budowlanej jest możliwe tylko i wyłącznie w wypadkach przewidzianych przez ustawę. Żaden z organów nie pochylił się nad kwestią jakości wykonanych prac w sytuacji, gdy jakość ta jest również podstawą wydania odpowiednich decyzji - niezależnie od tego czy istniejący obiekt budowlany został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę czy niezgodnie z tym pozwoleniem. Strona skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez nie zapewnienie wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W postępowaniu prowadzonym w obu instancjach nie brały bowiem udziału m.in. właściciele działek w [...] nr [...] tj. A. K. oraz L. Z., właścicielka działki nr [...]. Ponadto strona skarżąca wskazała, że organ przedstawił w sposób wybiórczy istotne odstępstwa od projektu budowlanego koncentrując się tylko na wyszczególnienie paru działek, które nie były uwzględnione w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie niezrozumiałe jest lekceważenie innych dowodów w sprawie jak np. zmiany średnicy studzienek. W ocenie strony skarżącej wydane w sprawie decyzje są wadliwe, a wadliwość ta pozwala stwierdzić nieważność tych decyzji, w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. W związku powyższym strona skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że na podstawie art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli: decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1), strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (pkt 2). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 k.p.a. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając na uwadze dyspozycję powołanego przepisu i stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania. Wskazać przy tym należy, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych, niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że kwestionowana decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) została wydana w postępowaniu, gdzie jako strona traktowany był nieżyjący J. B. (zamieszkały poprzednio pod adresem [...]). W takiej sytuacji osobie tej nie mógł przysługiwać przymiot strony w toczącym się postępowaniu, bowiem z chwilą śmierci utraciła ona zdolność prawną. Organy prowadzące postępowanie powinny zatem ustalić następców prawnych zmarłego i zapewnić im czynny udziału w toczącym się postępowaniu, czego zaniechały. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku E. G. i J. L.. Przesyłki zawierające zaskarżoną decyzję skierowane do w/w uczestników zostały zwrócone przez Pocztę do organu z adnotacją, że adresat zmarł. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem ustalić następców prawnych zmarłych i zapewnić im czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Ponadto z akt sprawy wynika, że w postępowaniu nie brali udziału J. C., J. C. i T. K.. Z potwierdzenia odbioru decyzji organów obu instancji wysłanych dla w/w uczestników wynika, że osoby te wyprowadziły się. Żaden z organów prowadzących postępowanie nie ustalił aktualnych adresów zamieszkania tych osób, a tym samym nie zapewnił im czynnego udział w postępowaniu. Dalej wskazać należy, że organ odwoławczy nie ustalił aktualnych adresów zamieszkania J. S., P. O., M. O., J. K., A. K.. Przesyłki zawierające zaskarżoną decyzję zostały bowiem zwrócone do organu z relacją poczty "adresat wyprowadził się". Ponadto wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób organ prowadzący postępowanie ustalił krąg uczestników postępowania, co z kolei uniemożliwia sądowi dokonanie weryfikacji pod kątem prawidłowości określenia osób, które powinny brać udziału w postępowaniu w charakterze stron. Z akt sprawy nie wynika także aby uczestnicy postępowania byli poinformowani przez organ I instancji o konieczności powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca swojego zamieszkania lub adresu do doręczeń. Organ odwoławczy nie odniósł się także do podniesionych w skardze zarzutów, iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziały właściciele działki nr [...] tj. A. K. oraz działki nr [...] tj. L. Z. (z ustaleń poczynionych przez sąd wynika, że są to spadkobiercy zmarłego J. B.). Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje zatem, iż wbrew wymogowi wynikającemu z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej nie zapewniły stronom, których udział w sprawie był niezbędny, udziału w prowadzonym postępowaniu. Sytuacja zaś, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu -stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - stanowi uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Stwierdzając brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, celem przeprowadzenia ponownego postępowania – prawidłowego, podmiotowego ukształtowania tego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem ustalić i zawiadomić następców prawych zmarłych uczestników postępowania i kontynuować postępowanie z ich udziałem, jak również ustalić aktualne adresy zamieszkania uczestników, którym decyzje zapadłe w niniejszej sprawie nie zostały doręczone, przy jednoczesnym sprawdzeniu, że nadal pozostają oni właścicielami nieruchomości, które objęte są przedmiotową inwestycją. Kończąc rozważania dodać należy, że z uwagi na okoliczność powodującą uwzględnienie skargi, przedwczesne jest wyrażanie przez sąd stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, albowiem poglądami tymi organ byłby związany, natomiast wyrażone byłyby one w sytuacji kiedy w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony. Mając na uwadze powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto na przepisie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.