VI SA/Wa 1935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego cofnięcia licencji syndyka oddala skargę K. D. (skarżący) wniósł do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka panu L. K. W uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdzono, że w dniu 30 maja 2011 r. K. D. złożył do Ministerstwa Sprawiedliwości pismo, w którym domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji syndyka L. K., z uwagi na wypełnienie przez niego przesłanki określonej w art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850, z późn. zm.), to jest dopuszczenie się rażącego naruszenia obowiązków syndyka. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Sprawiedliwości odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka L. K. w oparciu o art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o licencji syndyka, wskazując, że żądanie cofnięcia licencji zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w ustawie o licencji syndyka brak jest przepisów szczególnych, wskazujących strony postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka, należy się więc w tym zakresie posłużyć treścią art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu wnioskodawca – K. D. - nie legitymuje się interesem prawnym czy obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W ocenie organu trudno doszukać się interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego cofnięcia licencji syndyka L. K. Z ewentualnej decyzji o cofnięciu licencji K. D. nie ma możliwości wywiedzenia dla siebie jakichkolwiek uprawnień, decyzja ta nie dotyczy też jego obowiązków. Z uwagi na fakt, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, za uzasadnione organ uznał zastosowanie przez Ministra Sprawiedliwości art. 61a § 1 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wskazał, że przepis ten został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (art. 4 ustawy). Tak więc w chwili składania przez K. D. wniosku o cofnięcie licencji syndyka, w dniu 30 maja 2011 r., przepis ten obowiązywał i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego o wcześniejszym wszczęciu przez Ministra Sprawiedliwości postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka, organ stwierdził, że są one bezpodstawne. Zdaniem organu, wcześniejszych pism K. D., kierowanych do Ministra Sprawiedliwości, nie można uznać za żądanie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61 § 1 k.p.a. W pismach tych (z 10 marca 2011 r., 21 marca 2011 r., 26 kwietnia 2011 r. i 10 maja 2011 r.) wnioskodawca informuje jedynie o okolicznościach, mających - w jego ocenie - świadczyć o naruszeniu przez L. K. obowiązków syndyka, prosząc o "rozważenie możliwości cofnięcia licencji syndyka". Powołane przez K. D. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pismo z dnia 10 marca 2011 r. zawiera wyłącznie wniosek o odwołanie syndyka w postępowaniu upadłościowym, oparty na art. 170 ust. 1 prawa upadłościowego i naprawczego, skierowany do sądu prowadzącego to postępowanie. Dopiero w piśmie z dnia 30 maja 2011 r. K. D. formułuje żądanie wszczęcia postępowania "w sprawie cofnięcia licencji syndykowi L. K. z uwagi na wypełnienie jego działaniem (zaniechaniem) przesłanki, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o licencji syndyka". Organ wskazał, że w tym stanie rzeczy wcześniejsze pisma odwołującego należało uznać za skargi na działanie syndyka, pochodzące od osoby niebędącej stroną postępowania, które mogłyby jedynie spowodować wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka. Przedstawiały one bowiem informacje oraz opinie K. D. o stanie faktycznym i prawnym, dotyczące prowadzonego postępowania upadłościowego. Organ zaakcentował, że na podstawie przeprowadzonej analizy okoliczności wskazanych w tych pismach, nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka L. K., o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 18 maja 2011 r. Podkreślił, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niębędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego, pisma K. D. nie mogły spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego, nie pochodziły bowiem od osoby będącej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister Sprawiedliwości dodatkowo podniósł, że powołane przez K. D. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kolejne okoliczności, mające świadczyć o naruszeniu obowiązków syndyka przez L. K., pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Sprawiedliwości K. D. zarzucił rażące naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 61 § 1 i 3 k.p.a. a także art. 123 § 2 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o licencji syndyka przez brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozbawienie licencji syndyka. Skarżący podtrzymał stanowisko, że postępowanie w sprawie cofnięcia licencji syndyka w tej sprawie trwa od dnia, w którym organ otrzymał wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2011r. Oba postanowienia są zatem bezprzedmiotowe. Skarżący wskazał, że zastosowanie uprzejmej formuły we wniosku z dnia 10 marca 2011 r. adresowanym do organu nie zmienia charakteru tego wniosku jako żądania wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji syndykowi. Tak sformułowany wniosek jest zatem równoznaczny z żądaniem przeprowadzenia postępowania, które zakończyć się powinno cofnięciem tej licencji. Pogląd taki, zgodny z wolą wnioskodawcy, która z winy organu została błędnie odczytana, wspiera również ostatnie zdanie pisma z dnia 10 marca 2011 r. "Z tych przyczyn wnioski jak na wstępie są konieczne i uzasadnione.". Wynika z tego, że w piśmie tym sformułowano co najmniej dwa wnioski. Kolejne pisma w tej sprawie były zatem składane już w toku postępowania wszczętego zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., tj. na wniosek skarżącego. Z uwagi na datę wejścia w życie przepisu art. 61 a) k.p.a. skarżący wskazuje, że jeśli organ uważa (z czym strona się nie zgadza), że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, właśnie z tego powodu, że postępowanie takie jest już w toku, a podstawą jego dyskontynuacji nie może być przepis, który nie obowiązywał w dniu wszczęcia tego postępowania. W zakresie przesłanek do orzeczenia w przedmiocie pozbawienia licencji syndyka strona podtrzymuje wyjaśnienia i wnioski składanie na dotychczasowym etapie postępowania. Zdaniem wnioskodawcy Minister Sprawiedliwości powinien wydać w tej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, polegające na pozbawieniu syndyka licencji, bowiem strona udowodniła w postępowaniu, że syndyk rażąco naruszył w toku postępowania upadłościowego przepisy prawa upadłościowego i naprawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa. W myśl art. 18 ustawy o licencji syndyka (Dz. U. z 2007 r. Nr 123 poz. 850): Art. 18. 1. Minister Sprawiedliwości cofa licencję syndyka, w przypadku gdy osoba posiadająca licencję syndyka: 1) przestała spełniać którykolwiek z wymogów określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3, 9; 2) dwukrotnie została odwołana prawomocnym postanowieniem z powodu nienależytego pełnienia obowiązków; 3) dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków syndyka, nadzorcy sądowego lub zarządcy, a zostało to ujawnione po zakończeniu pełnienia przez nią funkcji w danym postępowaniu; 4) wystąpiła z takim wnioskiem; 5) została skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. 2. Minister Sprawiedliwości może cofnąć licencję syndyka, w przypadku gdy osoba posiadająca licencję syndyka została skazana prawomocnym wyrokiem za nieumyślne przestępstwo lub nieumyślne przestępstwo skarbowe. 3. Osoba, której cofnięto licencję syndyka z przyczyn wskazanych w ust. 1 pkt 2, nie może ponownie ubiegać się o przyznanie licencji syndyka. 4. W razie cofnięcia licencji syndyka wpis na liście osób posiadających licencję syndyka podlega wykreśleniu. Stosownie zaś do art. 1 tejże ustawy, ustawa ta określa zasady uzyskiwania i tryb przyznawania licencji syndyka, odmowy jej przyznania, cofania i zawieszania praw wynikających z tej licencji. Przepisy prawa materialnego tj. ustawy o licencji syndyka wskazują wprost, że podmiotem inicjującym postępowanie w nawiązaniu do przedmiotu sprawy jest osoba posiadająca licencje syndyka (v. art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy). W pozostałych przypadkach, wymienionych w art. 18 ust. 1 i 2 w/w ustawy, decyzje w sprawie cofnięcia licencji syndyka są podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości z urzędu. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem regułę, że w razie gdy norma prawa materialnego wprost nie przesądza czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu w sytuacji gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest określenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie – postępowanie wszczynane jest z urzędu (J. Starościach (w:) System prawa administracyjnego t. III Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978 s. 72). Należy ponadto dodać, że szczególne przypadki inicjatywy procesowej reguluje również kodeks postępowania administracyjnego. Szczególny charakter tych przypadków wynika stąd, że przepisy kodeksu określają podmioty uprawnione do zainicjowania postępowania w dowolnej sprawie, ze względu na jej okoliczności, nie zaś w określonej sprawie lub określonej kategorii spraw – jak przepisy prawa materialnego. W taki sposób kodeks upoważnia do zainicjowania postępowania prokuratora, organizację społeczną oraz właściwy organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek strony organ jest związany tymi przepisami nie tylko, co do sposobu wszczęcia postępowania, ale także innych wymagań określonych w tych przepisach. Jest oczywistym, iż nie każde pismo skierowane do organu administracyjnego wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, mimo to każde takie pismo musi zostać przez ten organ załatwione formalnie. W rozpatrywanej sprawie skarżący kierował wprost do organu lub do wiadomości Ministra Sprawiedliwości, szereg pism informujących o występujących, jego zdaniem, nieprawidłowościach w działaniach syndyka L. K. Minister Sprawiedliwości udzielał skarżącemu odpowiedzi na w/w pisma, wyczerpująco informując o podjętych czynnościach, a także warunkach i przesłankach cofnięcia i zawieszenia licencji (v. np. pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2011 r., znak [...]; pisma z 15 oraz 20 kwietnia 2011 r.; pismo z 18 maja 2011 r.). Jak wynika z treści powyższych pism, Minister Sprawiedliwości w ramach wstępnych ustaleń ocenił, że sygnalizowane nieprawidłowości nie spełniają przesłanki warunkującej możliwość zastosowania art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o licencji syndyka – a zatem i wszczęcia z urzędu przez Ministra Sprawiedliwości – postępowania w przedmiocie odwołania L. K. z funkcji syndyka. Należy podzielić stanowisko organu, że dopiero w piśmie z 30 maja 2011 r. skarżący sformułował w sposób jednoznaczny, że składa wniosek o odwołanie L. K. z funkcji syndyka ze względu na wypełnienie jego działaniem przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o licencji syndyka. Zgodnie z art. 61a) § 1 kpa obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. 2011 r. Nr 6 poz. 18), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne tj. ustawy o licencji syndyka nie przewidują wydania aktu o wszczęciu, jak i odmowie wszczęcia postępowania zatem w tej materii zastosowanie ma wymieniony przepis art. 61a) § 1 kpa. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła ze względu na uznanie przez organ, że skarżący nie jest stroną postępowania. Stanowisko Ministra Sprawiedliwości jest prawidłowe, gdyż K. D. nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji wspomnianemu syndykowi. Z przedstawionych w niniejszych motywach względów pogląd skarżącego, że posiadał przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym nie jest słuszny. W konsekwencji żądanie K. D., aby Minister Sprawiedliwości wydał rozstrzygnięcie merytoryczne polegające na pozbawieniu syndyka licencji nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Na marginesie należy wskazać, że w piśmie z dnia 18 maja 2011 r. Minister Sprawiedliwości drobiazgowo wyjaśnił skarżącemu dlaczego nie dostrzega podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji syndyka L. K. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.