V SA/Wa 2196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] sierpnia 2011 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. J. dalej: "skarżący", Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "organ", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżący w latach 2005 - 2010 składał wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Decyzjami z dnia [...] lutego 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] stycznia 2008 r., [...] listopada 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. W dniu [...] czerwca 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, przyznanych skarżącemu z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 20 142,00 zł. W dniu [...] lipca 2011 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2011 r., Prezes Agencji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Stwierdził, że w związku z otrzymaniem płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, po stronie skarżącego powstało pięcioletnie zobowiązanie do realizowania programu rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Zobowiązanie to zostało określone w art. 23 Rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26.06.1999 r. z późn. zm.) według, którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agro-środowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.) powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, może ulec zwiększeniu o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. W przypadku przekroczenia zwiększenia, należy dokonać zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej. W przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Zwiększenia, o którym mowa w ust. 4, można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Jednocześnie w myśli § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego "producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej". Mając na uwadze powyższe przepisy organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznano skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2007 r. do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych na których realizowany był pakiet rolnictwo zrównoważone oraz ochrona gleb i wód. W związku ze zwiększeniem powierzchni działek na których miał być realizowany pakiet rolnośrodowiskowy skarżący podjął nowe pięcioletnie zobowiązanie począwszy od dnia 1 marca 2007 r. Po dwóch latach realizacji programu rolnośrodowiskowego (lata 2005-2006), nastąpiło wydłużenie okresu zobowiązania do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych o pięć lat. W wyniku weryfikacji dokumentacji stwierdzono jednak, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, ponieważ we wniosku o przyznanie płatności za 2010 r. nie zadeklarował wszystkich działek, których obejmowały wnioski za poprzednie lata. Organ przypomniał, że stosownie do § 17 ust. 1. pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący braku udzielenia informacji przez pracowników ARMiR w G. organ stwierdził, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 r., oświadczył, że zna zasady oraz tryb realizacji programu oraz jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z jego realizacji. Organ wyjaśnił, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, mógł zwiększyć powierzchnię gruntów rolnych, na których był realizowany program rolnośrodowiskowy w pakiecie rolnictwo zrównoważone, ale zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których realizowany był ten program spowodowało równocześnie konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Ponieważ skarżący zmienił w roku 2007 uwarunkowania dotyczące realizacji przedsięwzięcia poprzez zwiększenie powierzchni, na której realizowane jest przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, równocześnie zobligowany był do opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, co spowodowało zmianę terminu rozpoczęcia realizacji nowego przedsięwzięcia. Skarżący rozpoczął realizację nowego przedsięwzięcia w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone na zwiększonej powierzchni gruntów rolnych w 2007 roku, a więc pięcioletni termin realizacji przedsięwzięcia wynikający z regulacji zawartej w art. 23 rozporządzenia Nr 1257/1999 skończy się z ostatnim dniem lutego 2012 roku. Organ dodać, że wnioski o przyznanie wsparcia na rozwój obszarów wiejskich dotyczące powierzchni lub zwierząt wskazują wszystkie powierzchnie i zwierzęta należące do danego gospodarstwa, właściwe do celów kontroli wniosków w ramach danego środka, włącznie z tymi, dla których nie wnioskuje się o wsparcie. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku kontynuacyjnym na rok 2010 r. nie wykazał wszystkich działek ewidencyjnych, a zatem zmniejszył powierzchnię gruntów rolnych objętych pięcioletnim zobowiązaniem. Odpowiadając na zarzut dotyczący problemów w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności, wyjaśnił, że względy finansowe nie mogą stanowić argumentu uzasadniającego odstąpienie od dochodzenia nienależnie pobranych płatności oraz wskazał katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany. W skardze z [...] września 2011 r. na decyzję z [...] sierpnia 2011 r. skarżący zauważył, że w decyzji z [...] stycznia 2008 r. przyznającej płatności rolnośrodowiskowe na 2007 r. organ wskazał, że "terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania jest dzień 1 marca 2005 r." Zaznaczył, że w decyzjach przyznających płatności za kolejne lata początek terminu również określono na dzień 1 marca 2005 r. Powyższe oznacza, że skarżący został błędnie poinformowany o terminie rozpoczęcia biegu 5-letniego zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, a konsekwencje udzielenia błędnej informacji organy próbują nałożyć na skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w myśl art. 134 p.p.s.a. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ ustalając kwotę nienależnie pobranej płatności powołał się na ustalenia dokonane decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych, na których realizowany był pakiet rolnictwo zrównoważone oraz ochrona wód i gleb. W ocenie organu, przyznanie płatności oznaczało podjęcie przez wnioskodawcę nowego pięcioletniego zobowiązania począwszy od dnia 1 marca 2007 r. W ocenie Sądu, skarżący trafnie zauważył, iż z uwagi na błędne poinformowanie w decyzji z [...] stycznia 2008 r. o terminie rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania począwszy od dnia 1 marca 2005 r. naruszona została ustanowiona w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. W rozpoznawanym stanie faktycznym błędna informacja odnośnie terminu rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania spowodowała, iż wnioskodawca uznał, iż termin realizacji przedsięwzięcia kończy się z ostatnim dniem lutego 2010 r. Zachowanie się przez stronę zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami nie może powodować dla strony ujemnych konsekwencji, a wątpliwości co do stanu faktycznego nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, opubl. z glosą aprobującą W. Tarasa w PiP 1993, nr 3, poz. 110 oraz glosą J. Zimmermanna opubl. w PiP 1993, nr 8, poz. 46, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, wyroki NSA z dnia 17 marca 1995 r., sygn. akt III SA 1054/94, z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1559/97, zbiór LEX nr 38213). W orzecznictwie sądowym na gruncie uregulowań zawartych w art. 9 k.p.a. reprezentowany jest pogląd, iż strona zwracając się do organu o informację przyjmuje udzieloną informację za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignorantia iuris nocet (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2249/95). Wobec powyższego, nie jest też uprawnione, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, stanowisko organu, iż podpisanie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, w którym znajduje się oświadczenie o znajomości warunków przyznania płatności, dowodzi, że był on świadomy ciążących na nim obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że w decyzji z [...] stycznia 2008 r. brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego w części odnoszącej się do wskazanego pięcioletniego okresu zobowiązania. Oznacza to, że rolnik nie mógł zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia w tym zakresie. Prezes Agencji rozpoznając sprawę ponownie nie wykazał ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych płatności. Wymieniony przepis art. 73 stanowi o zwrocie nienależnych płatności, okresach przedawnienia, czyli możliwości dochodzenia zwrotu nienależnej płatności, jak też o okolicznościach braku zastosowaniu obowiązku zwrotu takiej kwoty. Zgodnie zaś z art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, powyższy akapit stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż stosownie do § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zmniejszenie przez skarżącego we wniosku na rok 2010 powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy mogło jednak stanowić konsekwencję dokonanej przez organ błędnej interpretacji przepisów w zakresie stosowania terminu realizacji przedsięwzięcia, co skutkowało przyznaniem płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych, przy jednoczesnym braku informacji o skutkach prawnych wynikających z tego faktu. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odpowiedź na pytanie czy skarżący z uwagi na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 podjął nowe pięcioletnie zobowiązanie wymagała szczegółowej analizy postanowień § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 46, poz. 302), zgodnie z którym w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. dodano ust. 5 stanowiący, że jeżeli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Nie można więc przyjąć, by błąd organu w interpretacji prawa polegający na przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na lata 2007-2009 do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych bez jednoczesnego wskazania nowego terminu realizacji przedsięwzięcia, mógł zostać wykryty przez rolnika. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest okoliczność, że wnioski skarżącego o płatności z tytułu działań rolnośrodowiskowych składane w latach 2007-2009 podlegały przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności kontrolom, które nie wykazały błędów, również w zakresie deklarowanego przez wnioskodawcę terminu realizacji przedsięwzięcia. Należy ponadto zauważyć, że stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż nawet gdyby przyjąć najbardziej korzystny dla beneficjenta dzień rozpoczęcia działalności (tj. rok 2005) to skarżący zaprzestając prowadzenia działalności rolniczej w roku 2009 na spornych działkach nie dotrzymał pięcioletniego terminu zobowiązania, jest trudne do zaakceptowania z dwóch podwodów. Po pierwsze, nie zastało ono poparte wnikliwą analizą zawartych przez wnioskodawcę aneksów do umowy dzierżawy spornych działek, których nie zgłoszono do płatności w 2010 roku. Po drugie, ustosunkowanie się do powyższej kwestii nastąpiło dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może ,,uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających. W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać merytorycznej oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów dotyczących dzierżawy spornych gruntów pod kątem dotrzymania pięcioletniego terminu zobowiązania i następnie wydać stosowną decyzję. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8