I SA/Lu 714/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paulina Zając, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. K.S. w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. od decyzji wydanej przez Marszałka Województwa L. z dnia [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranej dotacji w łącznej wysokości 70.503.24 zł wraz z należnymi odsetkami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązało P. K. S. w M. sp. z o.o. do zwrotu nienależnie pobranej dotacji w łącznej wysokości 70.503,22 zł wraz z należnymi Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] wydaną przez Marszałka Województwa L. określono P. K. S. w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M., zwane dalej "Spółka", kwotę do zwrotu nienależnie pobranej dotacji w łącznej wysokości 70.503.24 zł wraz z należnymi odsetkami, na którą składają się następujące kwoty: 1) za miesiąc luty 2009 r. - 34.059,48 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 16 listopada 2009r. do dnia uregulowania należności włącznie, 2) za miesiąc marzec 2009r. - 36.443,76 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 16 listopada 2009 r. do dnia uregulowania należności włącznie. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej powoływana jako k.p.a., art. 145 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej powoływana jako u.f.p., art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), dalej powoływana jako p.w.u.f.p., art. 8a ust. 2, art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w dniu 30 grudnia 2008r. pomiędzy Województwem L. a Spółką została zawarta umowa określająca zakres i zasady refundacji w 2009r. kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów osób uprawnionych. Wskazano, że załącznik nr 2 do przedmiotowej umowy stanowiły dostarczone przez Spółkę cenniki biletów. W dalszej kolejności podniesiono, że przeprowadzono analizę szczegółowych wydruków dotyczących sprzedaży przez Spółkę w miesiącach luty i marzec 2009 r. biletów ulgowych, w zakresie zgodności z postanowieniami obowiązującej umowy dotyczącej refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych, w wyniku której stwierdzono, że za miesiące luty i marzec 2009r. Spółka przedstawiła do rozliczenia dopłat bilety ulgowe imienne miesięczne sprzedane w cenach innych, niż zadeklarowane w załączniku nr 2 do ww umowy. Organ stwierdził, iż łączne kwoty dotacji pobranych nienależnie wynosiły za miesiąc luty 2009 r. - 34.059,48 zł., na którą to kwotę składają się dotacje pobrane do biletów ulgowych jednorazowych (401,82 zł) oraz imiennych miesięcznych (33.657,66 zł), sprzedanych w innych cenach niż zadeklarowane w załącznikach do umowy z dnia 30 grudnia 2008r. Natomiast za miesiąc marzec 2009r. kwota nienależnie pobranych dotacji wyniosła - 36.443,76 zł. Na kwotę tę składają się dotacje pobrane do biletów ulgowych jednorazowych (474,79 zł) oraz imiennych miesięcznych (35.968,97 zł), sprzedanych w cenach innych niż zadeklarowane do zawartej umowy. W konsekwencji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Marszałek Województwa L. stwierdził, iż Spółka jako strona zawartej umowy w dniu 30 grudnia 2008r. z Województwem L., określającej zasady przekazywania w 2009 r. dopłat do biletów ulgowych - przy sprzedaży tych biletów w lutym i marcu 2009 r. - nie stosowała się do regulacji przedmiotowej umowy w zakresie postanowień § 3 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2, § 5 ust. 10 pkt 4 i pkt 5 a także do art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. W tej sytuacji Spółka została wezwana do zwrotu nienależnie pobranych dotacji za miesiące luty i marzec 2009r. w podanych wyżej wysokościach wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych, od dnia wypłaty dotacji do dnia uregulowania należności. W odpowiedzi na wezwanie Spółka wniosła o wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji Marszałek Województwa L. wydał zaskarżoną decyzję określając kwoty dotacji do zwrotu. Od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Spółka złożyła odwołanie, w którym zaskarżyła przedmiotową decyzję w części refundacji za miesiąc luty 2009r. co do kwoty 29.750,77 zł oraz za miesiąc marzec 2009 r. co do kwoty 28.209,29 zł, w łącznej wysokości 57.960,06 zł. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów poprzez orzeczenie obowiązku zwrotu uzyskanej przez Spółkę dotacji z tytułu refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych, w kwotach za miesiąc luty 2009r. 34.059,48 zł oraz za miesiąc marzec 2009r. 36.443,76 zł, pomimo zrealizowania tych dopłat zgodnie z celem ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a także przy spełnieniu wszystkich przewidzianych w powyższej ustawie warunków uprawniających do uzyskania dotacji oraz bezzasadne uznanie, że dotacja została pobrana nienależnie pomimo faktycznego zrealizowania przewozów i udokumentowania ich w kasie rejestrującej zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Podniosła też zarzut błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mających wpływ na jej treść, polegających na ustaleniu, iż na dzień podpisania z Zarządem Województwa L. umowy o refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych Spółka, jako przewoźnik, przyznała w ramach własnej strategii handlowej ulgi i zniżki o komercyjnym charakterze, z naruszeniem art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz § 3 ust. 2 pkt 2 zawartej umowy, w sytuacji gdy na dzień podpisania umowy była związana treścią umów z gminami M., D. i K., określającymi zniżkowe ceny biletów. Umowy te obowiązywał od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 czerwca 2009r. i musiały być przez Spółkę realizowane, pomimo zawarcia nowej umowy z Zarządem Województwa L. o refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych. Zaznaczyła, że ustalone w umowach z gminami ceny były obowiązującymi po zawarciu nowej umowy o refundacji kosztów uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych i musiały być przez przewoźnika w dalszym ciągu stosowane. Były to ceny uwzględniające optymalne zapełnienie autobusów, zatem nie można ich uznać za ceny o charakterze komercyjnym, a pozbawienie Spółki dopłaty do tych przewozów w kwocie 57.960,06 zł jest niezasadne. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy zasadami wykonywania przewozów w oparciu o regulacje wcześniej podpisanych umów z gminami M., D., K. na liniach o numerach: 4650, 51, 52, 53, 54, 83014, 830310, 830114, 830115, 830303, 830306 od przewozów na innych liniach, gdzie zdarzyły się przypadki stosowania ulg o charakterze i zakresie ulg komercyjnych, w następujących wysokościach, tj. za luty 2009r. na kwotę 4.3008,69 zł i za marzec 2009r. na kwotę 8.234,47 zł i nie zaskarża decyzji w tej części. Spółka nie uznała decyzji w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji w kwotach: za luty 2009r. - 29.750,77 zł i za marzec 2009r.- 28.209,29 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "SKO" podzieliło ustalenia i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa L., skorygowało jedynie istniejącą w rozliczeniu różnicę w wysokości 0,02 zł wynikającą z omyłkowego podsumowania zestawienia nienależnie pobranych dotacji za miesiąc luty 2009 r. SKO stwierdziło, że kwestią sporną jest rozstrzygnięcie czy przekazane Spółce wykonującej krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich są dotacjami udzielonymi nienależnie. Dotyczy to dopłat do przewozów na liniach obsługujących gminy M., D. i K. Obowiązek zwrotu udzielonych dotacji reguluje w niniejszej sprawie u.f.p., zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p. dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010r., co ma miejsce w niniejszej sprawie, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., zwrotowi podlegają te dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub - co stanowi przesłankę rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa L. w niniejszej sprawie - które zostały pobrane nienależnie. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje, które zostały udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 u.f.p.). Podstawą udzielenia dotacji na rzecz Spółki były przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, zgodnie z przewidzianym w niej art. 1b ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do osób, którym przewoźnik przyznał, w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym. Ten aspekt stanowi istotę niniejszej sprawy. Z uwagi bowiem na zakwalifikowanie wykonywanych przez Spółkę przewozów pasażerskich związanych z dowozem dzieci do szkół na liniach obsługujących gminy M., D. i K., jako wykonywanych z zastosowaniem ulg o charakterze komercyjnym, organ pierwszej instancji przesądził o nienależności pobranych dotacji. W ocenie SKO doszło do przyznania przez Spółkę, w ramach własnej strategii handlowej, ulg i zniżek taryfowych o charakterze komercyjnym, o których mowa w art. 1b ust. 1 pkt 2 u.f.p., bowiem zgodnie z tym przepisem są to ulgi i zniżki adresowane do osób, którym nie przysługują obowiązujące ustawowe ulgi. Zatem będą to ulgi (zniżki) z których będą mogły skorzystać osoby niespełniające ustawowo określonych warunków do "ulgowych przejazdów pasażerskich", którym przewoźnik z uwagi na pewne okoliczności (własna strategia handlowa) takie ulgi przyznał, lub takie ulgi i zniżki, które zostały przyznane przez konkretnego przewoźnika wprawdzie osobom, którym przysługują uprawnienia do korzystania z obowiązujących ustawowych ulg (spełniające kryteria przewidziane w przepisach prawa), ale w innych wielkościach (wyższych bądź niższych) niż te wynikające z ustawy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniała druga z opisanych wyżej sytuacja. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że podstawą umów zawartych przez Spółkę z gminami: M. , D., K. jest art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, zgodnie z którym w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1. Przepisy art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nakładają na gminy obowiązek zapewnienia w określonych sytuacjach bezpłatnego transportu dla uczniów szkół podstawowych oraz gimnazjów a także dzieciom pięcioletnim uczęszczającym do przedszkola. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów do ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyśpieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. W konsekwencji dzieciom korzystającym z biletów miesięcznych nabywanych przez gminę przysługuje ulga w wysokości 49 %. W przedmiotowej sprawie dopłaty dla Spółki były przekazywane przez Samorząd Województwa L. na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 2008r., której integralną częścią jest załącznik nr 2 zawierający ceny biletów miesięcznych ogólnodostępnych i ulgowych w komunikacji zwykłej i przyśpieszonej. W myśl § 5 ust. 1 zawartej umowy dopłaty są przekazywane na podstawie udokumentowanej, zgodnie z cennikiem biletów, sprzedaży biletów jednorazowych ulgowych oraz biletów miesięcznych ulgowych, z których korzystają osoby uprawnione zgodnie z przepisami ustawy wskazane w § 1. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 przedmiotowej umowy bilety sprzedane niezgodnie z cennikami stanowiącymi załącznik do umowy nie podlegają rozliczeniu. W tym kontekście SKO wskazało, iż bilety miesięczne sprzedawane na podstawie umów zawartych z gminami M., D. i K. nie były rozliczane na podstawie cennika obowiązującego w Spółce od dnia 18 sierpnia 2008r. i stanowiącego załącznik nr 2 do przedmiotowej umowy. Organ porównał cennik stanowiący załącznik do umowy zawartej z Województwem L. z cennikami stosowanymi na terenie wskazanych gmin. Według cennika obowiązującego na terenie gminy D. cena biletu normalnego za odległość 0-3 km wynosi 90,20 zł, po zastosowaniu ulgi 49% - 46,00 zł. Natomiast według załącznika nr 2 za odległość do 3 km cena biletu normalnego wynosi 98,03 zł, po zastosowaniu ulgi 49% - 50,00 zł. Zatem jeżeli do ustalenia faktycznej kwoty ulgi weźmie się pod uwagę cenę wynikającą z załącznika nr 2 (cena - w myśl zawartej z Województwem L. umowy - obowiązująca przy rozliczaniu dopłat) to rzeczywista wysokość przyznanej ulgi wynosi 53,08 % [98,00 zł -(98,03 zł x 53,08%) = 46,00 zł]. Dla odległości 4-6 km ulga ustalona według wyżej zaprezentowanego sposobu wyliczenia wynosi 50,70%, dla odległości 7-9 km ulga wynosi 49,78%, dla odległości 10 - 12 km ulga wynosi 54,44%, dla odległości 13-15 km ulga wynosi 55,14%, a dla odległości 16-20 km ulga wynosi 59,51%. Z powyższego zestawienia wynika, iż Spółka przy przewozach pasażerskich realizując umowę zawartą z gminą D. nie stosowała ulg ustawowych w wysokości 49 % lecz przyznała ulgi w wysokości wyższej bowiem obowiązującym cennikiem dla rozliczenia dotacji z Województwem L. był cennik stanowiący załącznik nr 2 do umowy zawartej z Województwem, a nie cennik wynikający z umowy zawartej z tą gminą. Podobnie sytuacja przedstawia się przy analizie przyznanych ulg na terenie gminy K. Według cennika obowiązującego na terenie tej gminy cena biletu normalnego za odległość od 0 - 6 km wynosi 106,86 zł, po zastosowaniu ulgi 54,50 zł. Natomiast według załącznika nr 2 za odległość 4-6 km cena biletu normalnego wynosi 117,64 zł, po zastosowaniu ulgi 60,00 zł. Zatem jeżeli do ustalenia faktycznej kwoty ulgi weźmie się pod uwagę cenę wynikającą z załącznika nr 2, to rzeczywista wysokość przyznanej ulgi wynosi 53,67 % [117,64 zł - (117,64 zł x 53,67%) = 54,50 zł]. Dla odległości 7-9 km ulga ta wynosi 52,92 %, a dla odległości 10-12 km ulga wynosi 53,76%. W tej sytuacji również na terenie tej gminy przy realizacji umowy zawartej na podstawie art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów Spółka faktycznie nie stosował ulg ustawowych. Natomiast na terenie gminy M. stosowano zróżnicowanie cen w zależności od przyznanego zezwolenia na wykonywanie krajowych autobusowych przewozów pasażerskich. Dla zezwolenia nr 21 wydanego przez Starostę Powiatu B. cena biletu normalnego za odległość do 2 km wynosiła 64,70 zł, po zastosowaniu ulgi 33,00 zł. Z kolei według załącznika nr 2 za odległość do 3 km cena ta wynosiła 98,03 zł, po zastosowaniu ulgi 50,00 zł. Zatem jeżeli do ustalenia faktycznej kwoty ulgi weźmie się pod uwagę cenę wynikającą z załącznika nr 2 (cena w myśl zawartej z Województwem L. umowy - obowiązująca przy rozliczaniu dopłat) to rzeczywista wysokość przyznanej ulgi wynosi 66,34 % [98,03 zł -(98,03 zł x 66,34%) = 33,00 zł]. Dla odległości 3 - 5 km ulga ta wynosi 58,35% (dla ustalenia tej ulgi przyjęto z złącznika nr 2 odległość 4-6 km), dla odległości 6-7 km ulga ta wynosi 58,42% (dla ustalenia tej ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 7-9 km), dla odległości 8 - 10 km ulga wynosi 60,56% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 10-12 km), dla odległości 11-12 km ulga wynosi 57,16% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 10-12 km), dla odległości 13 -15 km ulga ta wynosi 55,14% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 13-15 km). W przypadku zezwolenia nr 30 wydanego przez Starostę Powiatu B. dla odległości do 3 km ulga wynosi 61,24% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległości do 3 km), dla odległości 4 - 5 km ulga wynosi 63,45% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 4-6 km), dla odległości 6-7 km ulga ta wynosi 61,55% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 7-9 km), dla odległości 8 - 9 km ulga wynosi 58,42% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 7-9 km). W przypadku zezwolenia wydanego przez Urząd Gminy M. nr 1/08 dla odległości do 3 km ulga wynosi 40,83% i jest to jedyny przypadek w niniejszej sprawie kiedy przyznana ulga jest mniejsza od obowiązującej ulgi ustawowej, tj. 49% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość do 3 km), dla odległości 4-9 km ulga wynosi 66,26% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 7-9 km). W przypadku zezwolenia nr 3/08 wydanego przez Urząd Gminy M. dla odległości do 7 km ulga wynosi 91,50% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 4-6 km), dla odległości do 15 km ulga wynosi 84,73% (dla ustalenia ulgi przyjęto z załącznika nr 2 odległość 13-15 km). W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że Spółka realizując umowy zawarte z gminami D., K. oraz M. nie stosowała ulg ustawowych. Natomiast przyznała w ramach własnej strategii dzieciom korzystającym z biletów za pośrednictwem gmin ulgi taryfowe o charakterze komercyjnym, które były wynikiem świadomej strategii handlowej Spółki ("własna strategia handlowa"). Świadczy o tym zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że stosowanie niższych cen było właśnie możliwe z uwagi na zapewnienie przez wymienione gminy gwarancji wysokiego zapełnienia (wykorzystania) autobusów. Zatem Spółka mogła stosować wobec wybranych gmin ceny niższe, niż w przypadkach gdy na innych liniach takich gwarancji Spółka nie miała i stosowała cenny wynikające z załącznika nr 2 do umowy. W ocenie organu powyższych wniosków nie podważa akcentowana w pismach Spółki a także w odwołaniu okoliczność, iż ceny na terenie gmin M. K., D. był obowiązujące w okresie od 1 września 2008r. do 30 czerwca 2009r. i nie podlegały renegocjacji. Spółka w dacie zawarcia umowy z Województwem L. jako obowiązujący cennik w przewozach pasażerskich przedstawiła cennik stanowiący załącznik nr 2 do przedmiotowej umowy, choć nie było żadnych przeszkód do przedstawienia cenników obowiązujących na terenie wskazanych wyżej trzech gmin. W konsekwencji to Spółka własnym działaniem przyczyniła się do tego, iż dla ustalania dopłat do przewozów obowiązujący jest cennik stanowiący załącznik nr 2 do umowy, a nie cenniki wynikające z umów zawartych z gminami. Na zasadność wydanej decyzji nie wpływają także podnoszone argumenty o braku szkody po stronie Skarbu Państwa, bowiem obowiązek zwrotu dotacji (dopłaty) nie jest uzależniony od jej wystąpienia W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji SKO z dnia [...]. w całości jak również uchylenie w części decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm obowiązujących, zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa procesowego: - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o cząstkowy materiał dowodowy, pominięcie i pozostawienie bez rozpatrzenia podniesionych we wniesionym odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, oraz przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, brak rozpatrzenia istoty sprawy, brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, powtórzenie ustaleń organu I Instancji i przyjęcie ich jako swoich bez przeprowadzenia analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uchylenie decyzji organu I Instancji w całości oraz orzeczenie co do całości roszczenia, w zakresie nie objętym zaskarżeniem, dotyczącym kwot uznanych i zapłaconych, w sytuacji, gdy Spółka zaskarżyła decyzję w części. Zatem organ odwoławczy w sposób niecelowy i w sprzeczności z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, pomimo, że jej niezaskarżona część uprawomocniła się i została wykonana; oraz naruszenie prawa materialnego, - art. 8a o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu uzyskanej dotacji wraz z odsetkami z tytułu refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych, w kwotach za miesiąc luty 2009r.- 34 059,48 zł oraz za miesiąc marzec 2009r.- 36 443,76 zł, pomimo zrealizowania tych dopłat zgodnie z celem tej ustawy, a także przy spełnieniu wszystkich przewidzianych tą ustawą warunków uprawniających do uzyskania dotacji oraz bezzasadne uznanie, że dotacja została pobrana nienależnie pomimo faktycznego zrealizowania przewozów i udokumentowania ich w kasie rejestrującej zgodnie z art. 8 a ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Nadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na jej treść, polegający na ustaleniu, iż na dzień podpisania z Zarządem Województwa L. umowy o refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych, to jest na dzień 30 grudnia 2008 r., Spółka jako przewoźnik przyznała w ramach własnej strategii handlowej ulgi i zniżki o komercyjnym charakterze, z naruszeniem art. 1 b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz § 3 ust. 2 pkt. 2 zawartej umowy w sytuacji, gdy na dzień podpisania tej umowy, Spółka była związana treścią umów z gminami M., D., K. określającymi zniżkowe ceny biletów, które obowiązywały od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 czerwca 2009r. Umowy te musiały być przez przewoźnika realizowane, pomimo zawarcia w dniu 30 grudnia 2008r. nowej umowy z Zarządem Województwa L. o refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych, zaś ustalone w umowach z gminami ceny były obowiązującymi po zawarciu nowej umowy o refundację dotacji, musiały być przez przewoźnika w dalszym ciągu stosowane. Były one uwzględniającymi optymalne zapełnienie autobusów, dlatego nie można tych cen uznać za ceny o charakterze komercyjnym, a pozbawienie strony dopłaty do tych przewozów w kwocie 57 960,06 zł jest niezasadne. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że SKO, z naruszeniem art. 77 k.p.a., wydało zaskarżoną decyzję w oparciu o cząstkowy materiał dowodowy, pomijając i nie rozpatrując kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W zaskarżonej decyzji ograniczyło się do powtórzenia ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ pierwszej instancji, i przyjęło je za swoje. W ocenie skarżącej spełniła ona wszystkie warunki i wymogi uprawniające do uzyskania dotacji z budżetu państwa, w szczególności spełniła warunki określone w art. 8a ust. 4 tej ustawy. Nadto Skarb Państwa nie poniósł żadnej szkody, a skarżąca nie miała świadomości ani złej woli przy rozliczaniu otrzymywanych dotacji oraz była związana zaciągniętymi zobowiązaniami. W ocenie skarżącej SKO pominęło podnoszony zarzut dotyczący niezgodności z prawem umowy zawartej pomiędzy skarżącą a Zarządem Województwa L. w przedmiocie refundacji kosztów finansowania ulgowych przejazdów. Skarżąca zarzuciła, iż udzielający dotacji w imieniu Skarbu Państwa - Zarząd Województwa, wprowadził do umowy dodatkowe, pozaustawowe wymogi, od których uzależniona została skuteczność przyznania dotacji. Przygotowana przez Zarząd umowa wprowadziła dodatkowe obowiązki obciążające skarżącą, czym przekroczona została delegacja ustawowa dla samorządu województwa w przedmiotowym zakresie. Gramatyczna wykładnia zawartego w ustawie sformułowania "zasady przekazywania przewoźnikom dopłat", w ocenie skarżącej, w sposób jednoznaczny wskazują, że przedmiotem umownego porozumienia pomiędzy działającym w imieniu Skarbu Państwa - samorządowym organem wojewódzkim a przewoźnikiem - realizującym ustawowe zadanie Państwa, jest ustalenie wysokości przysługujących przewoźnikom dopłat w oparciu o ustawowe zapisy oraz umownie określone zasady ich przekazywania przewoźnikom. Przygotowana przez Zarząd Województwa L. umowa wprowadziła dodatkowe obowiązki obciążające przewoźnika i o ile można uznać, że wprowadzenie obowiązku załączania cenników jest dodatkowym, pozaustawowym wymogiem, mającym znaczenie kontrolne, o tyle nie można uznać, iż jest to ustawowy warunek od spełnienia którego jest uzależniona skuteczność przyznania dotacji, bądź skuteczność jej cofnięcia. W ocenie skarżącej organy obu instancji dowolnie przyjęły, iż jako przewoźnik przyznała w ramach własnej strategii handlowej ulgi i zniżki o komercyjnym charakterze. Wskazała, iż na dzień podpisania umowy w przedmiocie refundacji, stosowane były zniżkowe ceny biletów ustalone, wiążącymi skarżącą umowami z gminami M. , D., K., które obowiązywały od dnia 1 września 2008r do dnia 30 czerwca 2009r i musiały być przez nią realizowane, pomimo zawarcia w dniu 30 grudnia 2008r. nowej umowy z Zarządem Województwa L. Nie można zatem tych ulg uznać za komercyjne. Nadto SKO wydając zaskarżoną decyzję, w niewłaściwy sposób zastosowało przepis art. 138 kpa, bowiem wbrew dyspozycji art. 138 kpa, wobec zaskarżenia decyzji w części, uznania decyzji w pozostałej części i wykonania decyzji w uznanej części (poprzez zwrot nienależnie pobranej dotacji w kwocie 14.077,16 zł w dniu 30 czerwca 2011r.) organ powinien orzec w zakresie zaskarżonej i nieprawomocnej części decyzji obejmującej sporne roszczenia. Organ odwoławczy orzekł ponad przedmiotowy zakres zaskarżenia, wydał rozstrzygnięcie obejmujące całość roszczenia, w sytuacji, gdy decyzja została zaskarżona jedynie w części, co do części roszczenia, w pozostałym zakresie została uznana i wykonana, organ odwoławczy wzruszył decyzję w niezaskarżonej części i ponownie nakazał zwrot uznanych, już rozliczonych kwot nienależnie pobranych dotacji. Skarżąca potwierdza, że do rozliczenia dopłat przedstawione zostały ulgowe imienne bilety miesięczne sprzedane w innych cenach niż zadeklarowane w załączniku Nr 2 do umowy. Jednak organ samorządowy nie wziął pod uwagę, iż ustalone wcześniej z trzema gminami ceny były niższe od cen wskazanych w załączniku do umowy, a konsekwencją tego było złożenie wniosku o refundację dopłat w oparciu o ceny biletów, co skutkowało mniejszą kwotą refundacji. Wskutek sprzedaży biletów ulgowych imiennych miesięcznych po cenie niższej, niż wynikającej z cennika, Skarb Państwa nie poniósł żadnej szkody. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja będąca jej przedmiotem nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych, które Spółka otrzymała z budżetu Województwa L. na podstawie umowy zawartej 30 grudnia 2008 r. są dotacjami udzielonymi nienależnie, które podlegają zwrotowi. Obowiązek zwrotu udzielonych dotacji reguluje ustawa z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych – zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p , dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010r.- co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotacja została przydzielona na podstawie umowy z 30 grudnia 2008r.- podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., zwrotowi podlegają te dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości, lub które zostały pobrane nienależnie. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje, które zostały udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 u.f.p.). Podstawą udzielenia dotacji na rzecz skarżącej były przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, które zgodnie z przewidzianym w niej art. 1b ust. 1 pkt 2 nie mają zastosowania do osób, którym przewoźnik przyznał, w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym. Właśnie ten aspekt stanowi istotę niniejszej sprawy, z uwagi bowiem na zakwalifikowanie wykonywanych przez Spółkę przewozów w warunkach stosowania cen komercyjnych, organ przesądził o nienależności pobranych dotacji. Ustawa nie definiuje pojęcia "ulg i zniżek taryfowych o charakterze komercyjnym", jednak mając na uwadze słownikowe rozumienie pojęcia "komercyjny", zgodnie z którym jest to działalność nastawiona jedynie na osiągnięcie zysku; oparta na regułach rynkowych, handlowych, obliczona na zysk, dochodowa, opłacalna, należy uznać, że ceny stosowane przez Spółkę do przejazdów wykonywanych na podstawie umów z gminami: M., D., K. uwzględniały ulgi o takim właśnie charakterze. Jak wskazano m.in. w odwołaniu i w skardze, ustalone tymi umowami ceny były niższe od cen zawartych w cennikach podstawowych, a zastosowanie tych niższych cen było możliwe wobec gwarancji wysokiego zapełnienia (wykorzystania) autobusów. Zatem Spółka, mając na uwadze osiąganie stałego zysku przez okres obowiązywania ww umów, mogła stosować wobec wybranych gmin ceny niższe niż w przypadkach, gdy na innych liniach takich gwarancji nie miała. Wówczas stosowała ceny wynikające z załącznika nr 2 do umowy z dnia 30 grudnia 2008r., (bez stosowania ulg). W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, iż Spółka realizując umowy zawarte z gminami: M. , D., K. stosowała ulgi komercyjne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów do ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych szkolnych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Porównując ceny wynikające z załączonego do umowy cennika z cenami faktycznie pobieranymi przez Spółkę, SKO prawidłowo ustaliło, że faktyczna wysokość przyznanej ulgi była wyższa od ulgi ustawowej i wynosiła od 52,92 % do 91,50% (k. 60 verte-61 akt administracyjnych). Tylko w jednym przypadku przyznana ulga wynosiła 40,83%, a więc była niższa od ulgi ustawowej. W tej sytuacji należy uznać, że pobieranie przez Spółkę niższych opłat za bilety, w sytuacji, gdy opłaty wykazane w załączniku nr 2 do umowy z dnia 30 grudnia 2008 r. były wyższe, w konsekwencji doprowadziło do udzielenia ulg w wysokościach innych niż ustawowe, przy czym jest bez znaczenia, czy ceny określone w umowach były wyższe czy niższe od cen zawartych w cenniku podstawowym. Istotne jest to, że Spółka stosowała ceny z uwzględnieniem ulg komercyjnych. Już z tego powodu, zgodnie z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów Spółce nie przysługiwało prawo do dotacji. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów uprawnienie do otrzymywania dopłat nabywa przewoźnik, który m.in. zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. W przedmiotowej sprawie dopłaty dla Spółki były przekazywane przez Samorząd Województwa L. na podstawie umowy z 30 grudnia 2008r., której integralną częścią jest załącznik nr 2 zawierający ceny biletów miesięcznych ogólnodostępnych i ulgowych w komunikacji zwykłej i przyśpieszonej. W myśl § 5 ust. 1 zawartej umowy dopłaty przekazywane przewoźnikowi, na zasadach określonych w niniejszej umowie, na podstawie udokumentowanej, zgodnie z cennikiem biletów, sprzedaży biletów jednorazowych ulgowych oraz biletów miesięcznych ulgowych, z których korzystają osoby uprawnione zgodnie z przepisami ustawy wskazane w § 1. Cennik biletów, o którym mowa wyżej, stanowi załącznik nr 2 do niniejszej umowy. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 przedmiotowej umowy bilety sprzedane niezgodnie z cennikami stanowiącymi załącznik do umowy nie podlegają rozliczeniu na mocy niniejszej umowy. W ocenie Sądu treść § 5 umowy określa zasady przekazywania przewoźnikom dopłat, o których mowa w art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, stąd też nie można podzielić stanowiska Spółki, że w umowie zawarto nowe, nie wynikające z ustawy warunki przyznania dopłaty. Skoro ustawodawca jako warunek konieczny uzyskania dotacji wskazał zawarcie umowy, uznać należy, że umowa ta w kontekście jej postanowień ma istotne znaczenie zarówno dla otrzymania dotacji jak i potem jej wypłacenia. Należy zauważyć, że umowa, jako czynność prawna dwustronna, po spełnieniu warunków w niej zawartych, stanowi dla Spółki gwarancję otrzymania dotacji w określonej kwocie, natomiast dla organu jest podstawą wypłaty tej określonej kwoty dotacji. W ocenie Sądu nie można uznać, jakby tego chciała Spółka, że w przypadku udzielenia dotacji postanowienia umowy nie mają znaczenia lub też mają charakter jedynie techniczny. Takie stanowisko skutkowałoby uznaniem, że zawarcie umowy mogłoby być czynnością fikcyjną, obojętną dla uzyskania prawa do dotacji. Nie może bowiem tak być, że postanowienia umowy, w tym odnośnie stosowanych cen biletów, nie mają znaczenia dla skorzystania z powyższego prawa. Na zasadność wydanej decyzji nie wpływają także podnoszone argumenty o braku szkody po stronie Skarbu Państwa, bowiem obowiązek zwrotu dotacji (dopłaty) nie jest uzależniony od jej wystąpienia Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi SKO w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy, przy czym wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy doszedł do takich samych wniosków jak organ pierwszej instancji nie oznacza, że przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w ww. przepisach k.p.a. Sąd nie podziela również zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy Spółka uznała roszczenie, co do kwoty 12.543,16 zł, a w odwołaniu kwestionowała jedynie część decyzji. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę i wydaje w tym przedmiocie rozstrzygniecie. Granice rozpoznania i orzekania określa przedmiot decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko przez pryzmat zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Przedmiotem decyzji organu I instancji jest określenie Spółce podlegającej zwrotowi kwoty nienależnie pobranej dotacji. Zakwestionowanie przez Spółkę jedynie części określonej tą decyzją kwoty dotacji do zwrotu i "uznanie roszczenia w pozostałej części" nie powoduje, że w postępowaniu odwoławczym przedmiot orzekania uległ ograniczeniu tylko do tej części kwoty określonej w decyzji, z którą Spółka się nie zgadza. Nie skutkuje też uznaniem decyzji w części kwoty niezaskarżonej za ostateczną. Złożenie przez Spółkę odwołania zainicjowało postępowanie odwoławcze, w którym SKO było zobowiązane do ponownego rozpoznania całej sprawy i zbadania, czy kwota nienależnie pobranych dotacji została w zaskarżonej decyzji prawidłowo określona. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że nastąpiło zawyżenie tej kwoty, wobec czego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i określił zobowiązanie w kwocie prawidłowej. Wprawdzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a przewiduje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, jednakże możliwość taka występuje w sytuacji, gdy w jednym akcie administracyjnym (decyzji) zawarto kilka rozstrzygnięć, przy czym każde z tych rozstrzygnięć mogłoby stanowić przedmiot odrębnej decyzji. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Na marginesie zauważyć należy, iż Spółka formułując powyższy zarzut przenosi na grunt postępowania administracyjnego rozwiązania obowiązujące w postępowaniu cywilnym dotyczące zaskarżania i prawomocności orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga podlega oddaleniu.