II SA/Rz 938/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia treści aktu własności ziemi I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. W. i J. W. solidarnie kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 938/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J.W. i J. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [...] z 8 lipca 2011 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z 19 kwietnia 2011 r., nr [...] o odtworzeniu aktu własności ziemi. Stan sprawy przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku E.W. z dnia 22 października 2010 r. o odtworzenie aktu własności ziemi nr [x]/74 dla nieruchomości położonej w miejscowości M. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [.] i [.]/1 o pow. 1,15ha Starosta Powiatu [...] postanowieniem z 19 kwietnia 2011 r., nr [...] odtworzył akt własności ziemi nr [x]/74 ustalając jego treść, z której wynika że na podstawie art. 1, 5, 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) Urząd Powiatowy Wydział Rolnictwa Leśnictwa i Skupu w [...] stwierdził, że Ob. A.W., s. M. i A., ur. [..].09.1937 r., zam. M. [..] stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów wsi M. nr [..] i nr [..]/1 o pow. 1,15ha, które nastąpiło nieodpłatnie. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 289 i art. 297 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm., dalej "k.p.a.") Ustaleń w powyższym zakresie dokonano na podstawie dokumentacji "III fazy ewidencji gruntów po uwłaszczeniu", na którą składały się: skorowidz właścicieli i władających gruntami z 28 marca 1974 r., protokoły ustaleniowe z uregulowanym stanem prawnym oraz wykaz zmian w stanie posiadania za rok 1974 tom I, a także zeznanie świadka A.B. oraz aktualne dane z rejestrów gruntów. Organ I instancji wyjaśnił, że w skorowidzu jako właściciela i władającego wskazano A.W., natomiast w wykazie zmian gruntowych dla jednostki rejestrowej nr 370 w rubryce "stan dotychczasowy" przy numerze arkusza posiadłości 251 (Lp. 275) wykazano A. W. s. W. i K., zaś w kolumnie "nr parceli" działki nr: [..], [.], [.], [.], [.], [.], [.], [.], [.], [.]. Druga część wykazu zmian gruntowych obejmowała stan nowy i w tej części w kolumnie "nazwisko i miejsce zamieszkania posiadacza" wpisano A.W. s. A. i M., zam. M. [..] zaś w kolumnie "nr parceli" działkę nr [..] o pow. 0,61 ha i działkę nr [..]/1 o pow. 0,54 ha, a w kolumnie "uwagi" nr dokumentu [x]/74. Na A.W. wpisano pozostałe działki nr [.]/2, [.], [.], [.], [.], [..], [.], [.], [.]., a kolumna "uwagi" zawiera nr dokumentu [x]/74, który wraz z protokołem ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych nr 263 pozostaje w zasobie Starostwa. Również w rejestrach gruntów spisanych po kompleksowym uwłaszczeniu gospodarstw rolnych i po odnowieniu ewidencji gruntów na bazie mapy zasadniczej figurują działki oznaczone nr [.] i nr [.]/1 wpisane na rzecz A.W., a jako podstawę wpisu przyjęto akt własności ziemi nr [x]/74. Ponadto z doręczonego przez E.W. - żonę A.W. - pozwolenia na budowę z 2 czerwca 1975 r., nr [...] wynikało, że wydano ją na wniosek A.W. z 28 marca 1974 r. Zawarto w niej zapis o lokalizacji inwestycji na działce nr [..], stanowiącej własność A.W. Organ dysponował też protokołem ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych nr 262 z 6 marca 1974 r., z którego wynika że 4 listopada 1971 r. właścicielem - posiadaczem samoistnym - zależnym gospodarstwa był A.W. s. A. i M. ur. [..] września 1937 r., a do uregulowania własności zakwalifikowano działki o łącznej powierzchni 1,15 ha, co odpowiada powierzchniom działek nr [.] o pow. 0,61 ha i nr [..]/1 o pow. 0,54 ha wykazanym w rejestrze gruntów jedn. rej. nr 252 tom III. W protokole tym przekreślono powierzchnię 1,15 ha i wpisano 0,68 ha, a do numeru działki [..] dopisano ,,/1", nr działki [..]/1 pozostał bez zmian. Wewnątrz tego protokołu znajduje się akt własności ziemi nr [y]/76 z 12 lutego 1976 r. stwierdzający, że A.W. s. M. i A. stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów wsi M. nr [..]/1 i nr [..]/1. Z innego posiadanego protokołu bez numeru i daty jego sporządzenia oraz zalegającego w nim aktu własności ziemi z 12 lutego 1976 r. nr [z]/76 wynika, że prawo własności działek nr [..]/2 i [..]/3 o łącznej powierzchni z mocy prawa nabył E.W. s. M. i A. Jednak na mapach zalegających w zasobach Starostwa Powiatowego i w rejestrach gruntów nie uwidoczniono stanu odpowiadającego w/w aktom własności ziemi nr [y]/76. i nr [z]/76. W zażaleniu od tego postanowienia J.W. i J.W. zarzuciły jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ odtworzono w ich ocenie akt, który nigdy nie istniał, przez co wykreowano nowe prawo własności. Pomiędzy istniejącymi aktami własności ziemi nr [y]/76 i [z]/76, a odtworzonym o nr [x]/74 istnieje kolizja praw własności. Zarzucono też niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy zwianych z działkami nr [.]/2, [.]/3, [..]/1, [.]/1, które powstały z podziału działek nr [..] i [.]/1. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium"), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 288 i art. 297 p.p.s.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że Kolegium podzieliło stanowisko Starosty o dopuszczalności stosowania w drodze analogi przepisów p.p.s.a. do procedury odtwarzania zaginionych dokumentów, a zabrany materiał dowody uznało za kompletny. Zaakceptowało też ustalenia organu I instancji podkreślając szczególne znaczenie wykazu zmian w stanie posiadania wskazującego na przypadające A.W. działki (parcele) nr [.] o pow. 0,61 ha i nr [..]/1 o pow. 0,54 ha, na podstawie aktu nr [x]/74. Dokumenty te w ocenie organu odwoławczego odzwierciedlają stan ewidencyjny ukształtowany ustawą 26 października 1971 r., a dopełnieniem dowodowym było pozwolenie na budowę z 2 czerwca 1975 r. nr [...]. Z kolei ocena aktów własności ziemi [y]/76 i [z]/76 wraz z protokołami uwłaszczeniowym doprowadziła organ odwoławczy do stanowiska o ich następczym charakterze w stosunku do aktu nr [x]/74 dlatego, że numerami nawiązują do aktu odtwarzanego zawierając dodatkowe oznaczenie literowe "a" i "b". Termin ich sporządzenia wskazuje na rok 1976, podczas gdy akt nr [x]/74 sporządzono w 1974 r. Dostępne dokumenty i ich treść w ocenie organu wskazują, że w chwili sporządzania aktów nr [y]/76 i nr [z]/76 dokonano ingerencji w pierwotne zapisy protokołu uwłaszczeniowego nr 262. W tym okresie mogło też dojść do zaginięcia aktu własności ziemi nr [x]/74, ponieważ ujawnione zmiany przemawiają za uznaniem, że służyły one utworzeniu dwóch tytułów własności obejmujących nieruchomości objęte pierwotnie aktem nr [x]/74. Takie ustalenia uprawniały do odtworzenia aktu z 1974 r. Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się J.W. i J.W., zaskarżając postanowienie Kolegium w całości i żądając jego uchylenia wraz z postanowieniem organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym orzeczeniom zarzucono naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 288 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w warunkach braku ku temu przesłanki, ponieważ odtworzony akt własności ziemi nr [x]/74 nigdy nie istniał w obrocie prawnym, a przez to nie mógł zaginąć lub ulec zniszczeniu, oraz art. 297 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o odtworzeniu aktu własności ziemi, kiedy nie było to możliwe, ponieważ nie można usuwać rozbieżności pomiędzy zapisem w ewidencji gruntów a stanem wynikającym z wydanych aktów własności ziemi o nr [y]/76 i [z]/76 przez tworzenie nowych praw w tym zakresie. Skarżące zarzuciły też naruszenie art. 77 §1 i §4 k.p.a. oraz art. 75 §1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie aktów własności ziemi nr [y]/76 i [z]/76 wraz z protokołami uwłaszczeniowymi i stanu z nich wynikającego i pomimo tego odtworzenie aktu własności ziemi nr [x]/74, a które to akty wzajemnie się wykluczają, co prowadzi do kolizji prawa własności. Wskazano też na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak zgromadzenia dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału działek nr [.] i [.]/1, naruszenie art. 80 przez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że akt własności ziemi nr [x]/74 istniał w obrocie prawnym. W ocenie skarżących w zgromadzonych dokumentach nazwisko A.W. pojawia się tylko w kontekście władania, a żaden z dokumentów nie wskazuje wprost na istnienie w/w aktu. Podkreśliły one, że w aktach sprawy zalegają dwa protokoły ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych. Z protokołu nr 262 z 6 marca 1974 r. wynika, że 4 listopada 1971 r. właścicielem - posiadaczem samoistnym - zależnym gospodarstwa był W.A. s. A. i M., a gospodarstwo składało się z działek nr [..]/1,[.]/1 wraz z zabudowaniami o łącznej powierzchni 0,68 ha. Z innego protokołu wynika z kolei, że 4 listopada 1971 r. właścicielem - posiadaczem samoistnym - zależnym gospodarstwa był W.E. S. s. A. i M., a gospodarstwo składało się z działek nr [.]/2,[.]/3 o łącznej powierzchni 0,47 ha. Na ich podstawie wydano dwa akty własności ziemi, a to nr [y]/76 i [z]/76. W ich ocenie brak było natomiast dowodów do przyjęcia, że poprzedzał je akt nr [x]/74, a okoliczność że akty z 1976 r. zawierają litery "a" i "b" nie przesądza o ich następczym charakterze. Stanowiska tego nie uzasadnia też rok ich sporządzenia. Brak też dowodu świadczącego o dokonanej ingerencji w treść protokołu nr 262. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.a.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawa prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga J.W. i J.W. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej podniesione. Ustalony w sprawie stan faktyczny stanowiący podstawę wyrokowania jest wystarczający, by Sąd mógł ocenić poprawność działania organów oraz wydanego w postępowaniu rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje stanowisko organów, zgodnie z którym akta administracyjne mogą być odtworzone w powołaniem się na odpowiednie stosowanie przepisów działu IX p.p.s.a. Zdaniem organów stanowisko takie nie budzi wątpliwości w judykaturze, zatem przyjąć należy, że organy poprawnie wskazały podstawę prawną orzekania, która znajduje normatywne oparcie w art. 7 k.p.a. W kontekście tych stwierdzeń organy przyjęły, że odtworzenie aktu własności jest możliwe w ramach wskazanych wyżej regulacji. W rozpoznawanej sprawie postanowienie objęte skargą wydane zostało bez podstawy prawnej. Utrzymuje w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...], które wydane zostało również bez takiej podstawy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, w sprawie odtworzenia akt powinno zostać w pierwszej kolejności wydane postanowienie z powołaniem się na art. 123 k.p.a., a jego rozstrzygnięcie powinno odnosić się do podjęcia czynności odtworzeniowych. W tym postanowieniu organ powinien wskazać zakres odtwarzanych akt oraz zakres czynności odtworzeniowych. Dopiero po tak określonym zakresie postępowania odtworzeniowego należałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które powinno odnosić się do zakresu wskazanego postanowieniem. Po przeprowadzeniu postępowania organ powinien w kolejnym postanowieniu oznaczyć sposób odtworzenia akt lub rozstrzygnięcia albo stwierdzić, że odtworzenie jest niemożliwe lub bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24.08.2011 r., II SA/Kr 842/09, LEX 919895). Sentencja postanowienia powinna określić zakres odtworzenia, stwierdzać na podstawie jakich dokumentów odtworzono akta oraz wymieniać odtworzone dokumenty. Podkreślić należy, że konieczną przesłanką faktyczną odtworzenia akt lub dokumentu jest wykazanie w postępowaniu, że akta lub dokument istniały. Nie wykazanie tej okoliczności, zdaniem orzecznictwa nie daje podstaw do odtworzenia. W sprawie będącej przedmiotem skargi postanowienie w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi wydane zostało bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu takiej podstawy nie mogą stanowić art. 288 i art. 297 p.p.s.a. Zasada legalizmu działania organów administracji publicznej wymaga aby każdy akt pochodzący od organów posiadał ustawową podstawę, zwłaszcza, gdy ingeruje w prawa i wolności obywatelskie. Prawo własności nieruchomości do takich praw fundamentalnych należy, zatem trudno przyjąć za zgodną z prawem możliwość kształtowania jego treści w drodze analogii iuris. Kontrolowane rozstrzygnięcia do takiej analogii odwołują się, stwierdzając, że przepisy p.p.s.a. o odtworzeniu akt, są najbliższe postępowaniu administracyjnemu, które takiej regulacji nie zawiera. Za dopuszczalnością ich stosowania do odtworzenia akt przemawia orzecznictwo (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19.09.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, LEX 518021). Sąd takiego stanowiska nie podziela. Wychodzi z założenia, że zastosowanie przepisów jakiejkolwiek ustawy dopuszczalne jest wtedy, gdy obowiązek jej stosowania wprost wynika z treści ustawy albo jest to możliwe przez istniejące odesłanie. Brak odesłania nie daje możliwości stosowania przepisów, co do których ustawodawca milczy. W takim stanie prawnym mamy do czynienia z luką prawną, którą może wypełnić tylko ustawodawca. Dopuszczenie w tym zakresie możliwości orzekania sądowego byłoby wyjściem przez Sąd poza konstytucyjne ramy sprawowanej kontroli. Zważyć należy, że sędziowie podlegają Konstytucji RP i ustawom, zatem mają możliwość oceny istniejących norm prawnych, a nie tworzenia autonomicznych reguł. Taki sposób działania byłby niczym nie usprawiedliwionym prawotwórstwem sądowym, zwłaszcza że sądom odmawia się dokonywania jednostkowej kontroli zgodności norm ustawowych z Konstytucją. Tym bardziej Sądy nie mogą tworzyć takich norm, choć istnienie luk w prawie może być faktycznie doniosłe. Sad nie podziela w tym zakresie poglądów judykatury, które dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania odtworzeniowego w zakresie akt administracyjnych, z powołaniem się na przepisy p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tym bardziej takie działanie nie znajduje uzasadnienia, gdyż strony mogą odtworzyć akt w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.