VIII SA/Wa 965/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. UNW _O nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. UNW nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r., po rozpoznaniu wniosku P. K. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia należności składkowych wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia (łącznie [...]zł) z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne "osobiste" za okres od I/1997 r. do VI/1997 r. (łącznie [...]zł, w tym odsetki i koszty upomnienia, pkt I.1. i II. decyzji); - ubezpieczenie społeczne "pracownicze" za okres od I/1997 r. do VI/1997 r. (łącznie [...]zł, w tym odsetki i koszty upomnienia, pkt I.2. decyzji). Jako podstawę materialnoprawną swoich decyzji organ powołał między innymi przepisy art. 28 ust. 1 – 2 i ust. 3a oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze. zm.; dalej: "u.s.u.s"). 1.2. Uzasadniając decyzję ZUS przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wskazanych składek ze względu na trudną sytuacją finansową. Zaległości wobec ZUS powstały w okresie, kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" (od [...] marca 1994 r. do [...] lipca 1997 r.). Skarżący osiąga dochód w kwocie [...]zł rocznie z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha przeliczniowych i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników (od [...] czerwca 1997 r. do [...] listopada 1997 r. jako rolnik prowadzący działalność gospodarczą, a od [...] listopada 1997 r. jako rolnik). Nie jest on zarejestrowany jako bezrobotny. Od [...] sierpnia 2007 r. skarżący posiada rozdzielność majątkową oraz pozostaje w faktycznej separacji z żoną, z którą zamieszkuje jego dwoje dzieci, na które nie ma zasądzonych wyrokiem alimentów. Wobec skarżącego prowadzona jest egzekucja komornicza zobowiązań w kwocie [...]zł (+odsetki) na rzecz wierzyciela PPH "[...]". Jest właścicielem gruntów ornych (o pow. [...]ha oraz [...]ha położonych w miejscowości "[...]" oraz o pow. [...]ha położonych w miejscowości "[...]"), oraz nieruchomości o pow. [...]ha położnej w [...], w skład której wchodzą: grunty orne, droga użytkowa, użytki rolne zabudowane domem mieszkalnym o pow. [...]m2 i budynkiem niemieszkalnym o pow. [...] m2. Ponadto skarżący dzierżawi od 2005 r. działkę rolną o pow. [...]ha na okres 10 lat. Jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stałego leczenia. Nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. 1.3. Zdaniem ZUS, dolegliwości zdrowotne skarżącego wymienione przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dają podstaw do umorzenia jego zaległości składkowych. W przypadku skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność, gdyż istnieje możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji z majątku nieruchomego, na którym ZUS posiada ustanowioną hipotekę. Sytuacja finansowa skarżącego nie wykazuje znamion ubóstwa zagrażającego egzystencji i nie przesądza o braku możliwości spłaty należności wobec ZUS w dłuższym okresie czasu, choćby w ramach układu ratalnego. Organ podniósł, że skarżący jest w wieku aktywności zawodowej, dlatego jego obecna sytuacja może mieć charakter przejściowy. Osiąga stały dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego i nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie wykazał istnienia zaległości płatniczych z tytułu bieżących opłat i nie przedstawił nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę decyzji. Skarżący nie przedstawił też dokumentacji lekarskiej potwierdzającej zły stan zdrowia, ograniczający jego zdolności zarobkowe. Zdaniem ZUS, nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma zastosowania do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników (które były także objęte wnioskiem o umorzenie). W stosunku do nich ZUS wydał [...] sierpnia 2011 r. decyzję umarzająca postępowanie. Dodał, że optymalną formą udzielenia skarżącemu pomocy przez ZUS może być rozłożenie przedmiotowych należności na raty, na podstawie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. 2. Z ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzją nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] października 2011 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umorzone, gdy ich spłacanie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Taka sytuacja występuje w przypadku skarżącego, gdyż wysokość jego rocznego dochodu nie wystarcza na spłatę należności składkowych oraz ponoszenie koniecznych wydatków na jego utrzymanie i leczenie szeregu dolegliwości zdrowotnych, które uniemożliwiają skarżącemu podjęcie dodatkowego zatrudnienia. 3. Odpowiadając na skargę, ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, iż wobec skarżącego było prowadzone postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. (umorzone w wyniku zbiegu egzekucji przez Komornika Sądowego w L. [...] grudnia 2008 r.). To zaś oznacza, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 u.p.p.s.a. 4.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w danej sprawie. Następnie, poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić jakich faktów ustalenie jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 u.p.p.s.a. 5.1. W realiach niniejszej sprawy, obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy istnieją należności (zaległości) składkowe, których umorzenia domaga się skarżący. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 K.p.a.), należy bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. ZUS nie ustalił zaś, czy istnieje przedmiot postępowania wskazany przez skarżącego. Nie wyjaśnił w szczególności, czy prowadzenie postępowania egzekucyjnego i związane z tym zawieszenie biegu terminu przedawnienia rzeczywiście miało wpływ na wymagalność należności składkowych. ZUS nie ustalił bowiem, w jakim okresie prowadzone było postępowanie egzekucyjne, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5b 4 u.s.u.s. Nie ustalił nawet, czy przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. 5.2. ZUS nie wyjaśnił nadto należycie, na jakiej podstawie rozstrzygał merytorycznie sprawę w części dotyczącej odmowy umorzenia należności składkowych na ubezpieczenie społeczne tzw. "pracowniczych", skoro w tym zakresie decyzją z [...] sierpnia 2011 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. ZUS nie wyjaśnił także, z jakich względów dwukrotnie (zob. pkt I.1. i pkt II decyzji) odmawiał skarżącemu umorzenia zaległości składkowych tzw. "osobistych" w tej samej wysokości i za ten sam okres. 5.3. Powołując się na możliwość prowadzenia egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej zwykłej, ZUS pominął sumę roszczenia wymienioną w Dziale IV księgi wieczystej ([...]zł; zob. k. 59 akt administracyjnych). Uchybienie to jest dodatkowo istotne, że zabezpieczone hipoteką roszczenia ZUS dotyczącą zaległości składkowych za 1996 r., które nie były objęte zakresem wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w rozpoznawanej sprawie. 6. W konsekwencji, ZUS naruszył przepisy postępowania, czyli art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, czyli art. 24 ust. 4 – 5 i ust. 5b u.s.u.s. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jako efekt błędnej wykładni lub (i) niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem prawidłowo rozstrzygnąć sprawy o umorzenie należności składkowych bez ustalenia ich wymagalnej wysokości. Jeżeli wystąpiło przedawnienie należności składkowych z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., zastosowanie może znajdować ust. 5 art. 24 tej ustawy, ale z wyjątkiem dotyczącym przedmiotu hipoteki i roszczenia ujawnionego w księdze wieczystej. Powtórzyć w tym miejscu należy, że bezprzedmiotowe, a przez to niedopuszczalne, jest prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących należności składkowych (art. 105 § 3 K.p.a.). Bezprzedmiotowe jest także prowadzenie uprzednio umorzonego postępowania administracyjnego. 7. Kolejne uchybienie organu dotyczy odstąpienia od obowiązku dokonania stosownej analizy sytuacji majątkowej skarżącego i jego zdolności płatniczych przez pryzmat przepisów art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s. To uchybienie, o trzeciorzędnym znaczeniu w świetle uprzednio wskazanych przez Sąd uchybień, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Szczególnie w zakresie wysokości istniejących należności składkowych, faktycznie obciążających skarżącego. Ta okoliczność stanowiła wystarczający powód uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanie prawidłowej decyzji odmawiającej umorzenia istniejących należności składkowych wymaga jednak jej należytego uzasadnienia, w sposób zgodny z regułami przewidzianymi w przepisach o postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem ZUS jest wyjaśnienie, czy istnieją zaległości z tytułu należności składkowych, o których umorzenie występuje wnioskodawca, a także czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie ich całkowitej nieściągalności. Skoro jednak w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności składkowych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, to obowiązkiem ZUS jest wskazać powody, dla których odmawia ich umorzenia. W tym celu konieczne jest wyciągnięcie stosownych wniosków z dokonanej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego, a także jego zdolności płatniczych i zarobkowych. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., na podstawie tego przepisu umarzane mogą być należności składkowe tylko w uzasadnionych przypadkach. 8. Jeżeli wnioskodawca wskazuje okoliczności, które mogą stanowić podstawę do umorzenia jego należności składkowych, to w przypadku wątpliwości z tym związanych, ZUS powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia stosownych dowodów. Takie wezwanie znajduje się w aktach sprawy. Tym samym, w dobrze pojętym interesie skarżącego leży przedstawienie przez niego dowodów potwierdzających zły stan jego zdrowia (w tym zaświadczenia lekarskie). Wnioskodawca obowiązany jest wskazać okoliczności i dowody potwierdzające zasadność jego wniosku. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających oświadczenie skarżącego, że zaległości składkowe powstały w wyniku wydania krzywdzących dla niego decyzji podatkowych za lata 1994 – 1997 (zob. k. 7 akta administracyjnych). Z tej przyczyny Sąd nie może zająć stanowiska w tym zakresie. Potwierdzenie tej okoliczności mogłoby stanowić podstawę do udzielenia skarżącemu pomocy w spłacie zaległości podatkowych lub składkowych. 9. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS obowiązany będzie zatem ustalić kwotę istniejących należności składkowych, wciąż obciążających skarżącego. Jeżeli wniosek skarżącego dotyczy w całości lub w części nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega w tym zakresie umorzeniu. Obowiązkiem ZUS będzie zastosowanie art. 24 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. oraz art. 27 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232 Nr 1378), a w następnej kolejności dokonanie ustaleń dotyczących ewentualnego okresu zawieszenie biegu terminu przedawnienia i możliwości prowadzenia egzekucji z przedmiotu hipoteki. Jeżeli wciąż istnieją wymagalne zaległości składkowe skarżącego za okres wskazany we wniosku, to obowiązkiem ZUS będzie dokonać analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, a także jego zdolności płatniczych i zarobkowych, na tle wymagalnych należności składkowych. Inicjatywa dowodowa skarżącego będzie miała sens, jeżeli istnieje przedmiot postępowania. Dopiero wówczas możliwe jest nadto ustalenie, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s. (uwzględniając przepisy wykonawcze przewidziane w delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), czyli przepisy pozwalające na ewentualne umorzenie w całości lub w części faktycznie istniejących i obciążających skarżącego należności składkowych. Po wyjaśnieniu wątpliwości wymienionych w pkt 5.1. – 5.3. uzasadnienia niniejszego wyroku i dokonaniu przez ZUS stosownych ustaleń w tym zakresie, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) u.p.p.s.a. Nie złożył nadto wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego. Występował samodzielnie. Z uwagi na art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd nie orzekał zatem o zwrocie kosztów postępowania.