VIII SA/Wa 918/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie gruntów, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyznania M. C. płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy. W dniu [...] lipca 2005 r. M. C. złożył wniosek do Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Wnioskodawca zadeklarował zobowiązanie w ramach zalesienia powierzchni [...] ha na działce ewidencyjnej nr [...] w gminie J., obręb B. (powiat [...]) zgodnie z planem zalesienia z [...] lutego 2005 r. oraz oświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo R. w dniu [...] maja 2006 r. potwierdzającym wykonanie przedmiotowego zalesienia w terminie - wiosna 2006 roku. W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 187, poz. 1929 z późn. zm.). W dniu [...] stycznia 2007 r. w gospodarstwie M. C. została przeprowadzona inspekcja terenowa w zakresie podjętego zobowiązania w ramach działania zalesianie gruntów rolnych. Z treści sporządzonego protokołu wynika, iż kontrola wykazała mniejszą powierzchnię obszaru, na którym zostało zrealizowane zalesienie w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz brak faktur potwierdzających zakup repelentów (środki chemiczne odstraszające szkodniki upraw - dopisek Sądu). W wyniku wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. wobec ujawnienia nowych okoliczności nie znanych organowi w dniu wydania decyzji, w dniu [...] lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzję o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2006 r. i odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych uwzględniając wynik kontroli na miejscu. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli na miejscu, na skutek odwołania wnioskodawcy, inspektorzy terenowi stwierdzili, iż po pierwszej kontroli z [...] stycznia 2007 r. producent rolny zalesił pozostałą część działki, a przedstawiona faktura za stosowanie repelentów nosi datę [...] września 2007 r., a więc z dnia kontroli, która odbyła się w tym dniu. Na skutek odwołania producenta, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] lipca 2007 r. i umorzył postępowanie ze względu na naruszenie przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wskazanego przez organ I instancji trybu wzruszenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji warunkowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji, organ wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych i odmowie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2008 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Następnie organ I instancji wydał kolejne dwie decyzje, które zostały uchylone przez organ odwoławczy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji podkreślił, iż producent we wniosku o udzielenie pomocy na zalesienie deklarował zalesienie działki nr [...] o pow. [...] ha, zaś w wyniku kontroli inspektorów stwierdzono, iż działka jest zalesiona na powierzchni [...] ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni zalesionej o [...]% w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku. Zatem jeżeli procentowa różnica, co wskazał organ I instancji pomiędzy obszarem zadeklarowanym do zalesienia, a faktycznie stwierdzonym przekracza 20% pomoc na zalesienie nie jest przyznawana, zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ podkreślił, że protokoły z kontroli niezbicie potwierdzają wystąpienie nieprawidłowości na dzień wydania decyzji. Braki zostały uzupełnione już po złożeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności. Wyniki kontroli na miejscu potwierdziły fakt, że wnioskodawca nie wywiązał się ze zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesianie gruntów rolnych", dolesił brakująca powierzchnię ([...] ha) po wydaniu decyzji przyznającej płatność na powierzchnię [...] ha (w tym wsparcie na zalesianie, premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową). Organ wyjaśnił również, że zaświadczenie wydane przez nadleśniczego o wykonaniu planu zalesienia nie dotyczy zagadnienia wielkości powierzchni wykonanego zalesienia i nie może mieć wpływu na ustalenie wysokości przyznanej płatności (wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 641/10). Podniósł nadto, że nadleśnictwo nie posiada uprawnień do przeprowadzania pomiaru kontrolnego działki, a tym samym do wydania zaświadczenia o wielkości zalesionej powierzchni. Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł M. C.. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego, zignorowanie ocen zawartych w decyzjach organów wyższego stopnia oraz w wyroku WSA w Warszawie, brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i całkowite rozminięcie się ze stanem faktycznym. Wniósł o zmianę decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania wznowieniowego. Ponadto wniósł o nakazanie wypłaty płatności na zalesianie gruntów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r.), wszystkie wnioski w ramach programu zalesianie gruntów rolnych podlegają typowaniu do kontroli na miejscu. Kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III "Kontrole" rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady EWG nr 3508/92 (Dz.U.L 327 z 12 grudnia 2001 r.) zmienionego na Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.L 141 z 30 kwietnia 2004 r.). Obejmują one, na co zwraca uwagę organ II instancji, zgodnie z art. 26 ww. rozporządzenia, co najmniej 5% beneficjentów rocznie w odniesieniu do wszystkich typów środków rozwoju obszarów wiejskich określonych w dokumentach programowania. Kontrole na miejscu są rozkładane w ciągu roku zgodnie z analizą ryzyka, przedstawioną dla każdego środka rozwoju obszarów wiejskich. W przypadku środków wsparcia inwestycji, kontrole na miejscu dotyczą tylko tych projektów, które są na etapie zakończenia, wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji, są przedmiotem kontroli. Ponadto Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. podał, iż przepis § 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, określa warunki, jakie musi wnioskodawca spełnić w czasie kontroli. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, iż producent rolny: nie zrealizuje planu zalesiania lub nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12, wsparcie na zalesianie albo premię pielęgnacyjną podlega zmniejszeniu, a wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż fakt że wnioskodawca podczas ponownej kontroli dolesił brakującą powierzchnię do [...] ha, jaką wskazał we wniosku oraz przedstawił fakturę z datą [...] września 2007 r. potwierdzającą stosownie repelentów, nie miało wpływu na przebieg sprawy, gdyż braki te zostały uzupełnione po złożeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Ponadto organ wyjaśnił, że przedłożony wypis z rejestru gruntów, jak i zaświadczenie urzędu gminy, nie odzwierciedlają stanu faktycznego na gruncie. Podobnie jeśli chodzi o zaświadczenie nadleśniczego, natomiast powierzchnia zalesiona to stwierdzona powierzchnia kwalifikowana w świetle obowiązujących przepisów z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w danym roku gospodarczym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznając je za bezzasadne wskazał, że zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dn. 4 maja 2009 r. sygn. VIII SA/Wa 725/08 i w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś postępowanie administracyjne przeprowadzono z poszanowaniem zasad określonych w kpa. Protokoły kontroli potwierdzają powierzchnie faktycznie zalesioną w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, zaś wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych dowodów podważających treść tychże protokołów i w związku z tym nie ma powodów żeby podważyć wiarygodność danych z nich wynikających. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. C. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, 8 i 107 § 1 kpa przez brak w uzasadnieniu rozważenia argumentów skarżącego podnoszonych we wszystkich dotychczasowych środkach odwoławczych, iż zalesił całą działkę ewidencyjną właściwą dla areału ilością sadzonek poszczególnych asortymentów, dosadzał sadzonki, które "wypadły", a ustalenia kontrolne konsekwentnie kwestionował wskazując, iż kontrola styczniowa była prowadzona w warunkach zimy i śniegu, pod którym była uprawa, a kontrola letnia przeprowadzona na jego działce żadnej różnicy nie wykazała; - art. 145 kpa przez brak podstaw do wznowienia postępowania, skoro decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. deklarowany grunt rolny wobec pokrycia lasem całej powierzchni [...] ha został przekwalifikowany ma grunt leśny, a uprawa została uznana za udaną; - art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do ocen i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/08. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na stronie [...] zaskarżonej decyzji mowa jest o kontroli z dnia [...] maja 2009 r., której wyniki stanowią podstawę do nałożenia sankcji, o której to kontroli wnioskodawca nic nie wie. Ponadto podano wartość [...] ha jako powierzchnię działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżący mógłby uzupełnić braki w związku z ubytkami w uprawie, co stanowiłoby podstawę do możliwości uzupełnienia sadzonek oraz odstąpienia od sankcji, jednak czynności te winny być dokonane przed dniem powiadomienia o wizytacji. Beneficjent podpisując wniosek zalesieniowy zobowiązał się do informowania ARiMR o wszystkich nieprawidłowościach związanych z uprawą, która miałaby wpływ na przyznaną płatność. Co do zauważonych oczywistych pomyłek w zaskarżonej decyzji, to zostały one sprostowane postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Badając legalność zaskarżonych decyzji Sąd ocenę tą zaczął od zagadnienia prawidłowości zastosowanego trybu wznowieniowego postępowania, jako jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, w rezultacie którego zostały wydane zaskarżone decyzje. Podstawą prawną wznowienia postępowania wskazaną przez organy był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (podkreślenie Sądu). Z argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wynika, że taką nową okolicznością istniejącą już w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K., lecz nieznaną wówczas temu organowi, było ustalenie podczas kontroli na miejscu przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2007 r. i w dniu [...] września 2007 r., że wielkość powierzchni faktycznie zalesionej jest mniejsza od powierzchni jaką skarżący deklarował do zalesienia we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. oraz w planie zalesienia. Protokoły z kontroli wraz z załącznikami, stanowiły bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej. W art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymienia się jednakże dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach omawianej podstawy wznowienia tj. nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności faktyczne muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, lecz winny istnieć w chwili wydania decyzji pierwotnej. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej albo nowego dowodu, które spełniają, każde z osobna, pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. W doktrynie i judykaturze wyraża się pogląd, że "jeżeli nawet nowy dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony póżniej, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (vide Ordynacja podatkowa. Komentarz Warszawa 2004 r. s. 616). W realiach rozpoznawanej sprawy nowa okoliczność faktyczna tzn. wykonanie zalesienia na mniejszej powierzchni od deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności, ujawniła się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Dokonane na jego podstawie ustalenia stanowią zatem tego rodzaju okoliczność faktyczną, która ujawniła się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniała w dacie jej wydania, lecz nie była znana organowi. Zważywszy na prawne przesłanki przyznania płatności na zalesianie, stanowiła ona nową okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tym tle należy uznać bezsprzecznie, że organy podatkowe prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniu decyzji obu organów. Ustalenia organów, co do faktu ujawnionej różnicy między stanem deklarowanym a rzeczywistym, są prawidłowe i zostały wykazane w sposób zgodny z procedurą administracyjną. Materiał dowodowy został kompletnie zebrany, okoliczności stanu faktycznego zostały wszechstronnie wyjaśnione, stronie zapewniono możliwość zapoznania się z zebranymi materiałami, a decyzje obu instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 kpa. Sąd nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 7, 8, 107 § 1 kpa w sposób opisany w skardze. Organy uzasadniły obszernie i precyzyjnie działania kontrolne, które doprowadziły do ustalenia, że skarżący faktycznie zalesił z działki o symbolu [...] powierzchnię [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha. Te ustalenia zostały dokonane podczas kontroli w dn. [...] stycznia 2007 r. oraz potwierdzone podczas powtórnej kontroli w dn. [...] września 2007 r., o czym świadczy adnotacja o zalesieniu pozostałej części działki nr [...] i sporządzony szkic obrazujący "dolesienie" na zwartej pozostałej części działki. W ocenie Sądu nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami obydwu kontroli, organy w sposób logiczny, zgodny z zasadami doświadczenia życiowego uzasadniły ocenę ustaleń kontrolnych. Tym samym należy uznać, że organy dochowały zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), stąd bezpodstawne są zarzuty o dowolności ocen organów w tym zakresie. Należy także zwrócić uwagę, że skarżący poza werbalnym kwestionowaniem ocen organów, nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, np. dowodu zakupu nowych sadzonek w zamian tzw. "upadłych". Przy powtórnej kontroli przedstawił jedynie dowody zakupu tzw. repelentów, których brak organ stwierdził przy pierwszej kontroli (a więc stanowiło to uzupełnienie nieprawidłowości). Argumenty dotyczące zaświadczenia z Nadleśnictwa i Starostwa pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. Zaświadczenie nadleśnictwa o wykonaniu planu zalesienia nie dotyczy zagadnienia wielkości powierzchni wykonanego zalesienia. Ma ono walor zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 kpa, co oznacza, że jego treść stanowi potwierdzenie okoliczności faktycznych, czyli jedynie wykonania zalesienia i nie wywiera wiążącego skutku prawnego dla celów ustalenia prawa do płatności z omawianego tytułu w związku z zakwestionowaniem powierzchni uprawy leśnej. Podobnie pozytywna ocena udatności uprawy leśnej na gruntach rolnych dokonana przez Starostę, nie wpływa na ustalenie rzeczywistej powierzchni zalesienia, gdyż do tego rodzaju ustaleń uprawnione są organy ARMiR. Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, że kontrole z 2007 r. były wadliwe. Organy zgodnie z wytycznymi Sądu dokonały analizy ustaleń kontrolnych, oświadczeń skarżącego i uzasadniły dlaczego przyjęły, że skarżący jako producent nie dopełnił warunków założenia uprawy leśnej na powierzchni zadeklarowanej we wniosku zgodnie z planem zalesienia. Swoje wywody zawarły w uzasadnieniach decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 1 kpa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.