IV SA/Wa 1473/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1473/11 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes"), po rozpoznaniu zażalenia J. i J. B. (dalej "strony") na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej "Dyrektor") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymał postanowienie Dyrektora w mocy. II. Zaskarżone orzeczenie Prezesa zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Urząd Gminy S. przedłożył Dyrektorowi do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości T. (dalej odpowiednio: "projekt" albo "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu. 3. Strony wniosły do Prezesa zażalenie na postanowienie Dyrektora. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym postanowieniem zażalenie na postanowienie Dyrektora, Prezes nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując kwestionowane zażaleniem postanowienie w mocy. Uzasadniając własne przeczenie Prezes wskazał w szczególności, co następuje: Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej ustawy o planowaniu (...), projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgadnia się z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lub w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja wymaga uzgodnienia w trybie wskazanym powyżej, albowiem teren inwestycji znajduje się na obszarze w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat), co wynika ze sporządzonego przez Dyrektora opracowania pn. "Wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni S., jako integralnej części studium ochrony przeciwpowodziowej" (dalej "opracowania"). Teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki S., na terenie nieobwałowanym, stanowiącym naturalne tereny zalewowe wód wezbraniowych S. i jego dopływu – S. W przypadku wystąpienia przepływu wody grozi niebezpieczeństwo zalania terenu wodą o głębokości do 0,5 metra. Z uwagi na fakt, że S. ma w tym rejonie charakter rzeki górskiej o znacznym spadku podłużnym koryta, w przypadku wystąpienia powodzi ze względu na duże prędkości przepływu wód wezbraniowych może wystąpić dodatkowe zagrożenie. Powyższe względy uzasadniają podzielenie stanowiska sformułowanego przez Dyrektora odnośnie braku możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu. IV. J. B. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na postanowienie Prezesa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Dyrektora, ewentualnie o uchylenie obu postanowień. W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące argumenty: 1. W świetle art.79 ust.2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 j.t.) w studium ochrony przeciwpowodziowej dokonuje się podziału obszarów na: (-) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, (-) obszary służące przepuszczaniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią: (-) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Wyznaczenia obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią w przypadku rzek nieobwałowanych dokonuje się – zgodnie z art.82 ust.1 Prawa wodnego – w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa art.79 ust.2. Zgodnie z art.82 ust.2 Prawa wodnego na terenie tym zakazuje się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Teren inwestycji nie znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (wyraźnie stwierdził to w swoim uzasadnieniu Dyrektor, nie zakwestionował tego stanowiska Prezes). W tej sytuacji brak jest podstawy prawnej do ustanawiania zakazu zabudowy na obszarze innym niż wymieniony w art.82 ust.2 Prawa wodnego. 2. W obrocie prawnym nie ma studium ochrony przeciwpowodziowej, o którym mowa w art.79 ust.2 Prawa wodnego, albowiem nie zostało dotąd opracowane. Charakteru takiego nie ma opracowanie, na które powołał się PKZGW. 3. W świetle powyższych okoliczności nie było podstaw do dokonywania uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu (...). Orzeczenia te wydano zatem bezprawnie. 4. W postępowaniu administracyjnym naruszono art.7, 77 i 107§3 k.p.a. w związku z art.106§4 w związku z art.126 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowych ustaleń, odnoszących się konkretnie do terenu inwestycji, nie zaś do całego obszaru przyległego, czy teren ten jest w całości narażony na ryzyko zalania wodą powodziową do wysokości około 0,5 metra. V. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii braku studium ochrony przeciwpowodziowej oraz braku podstaw do powoływania się na treść opracowania Prezes wskazał, co następuje: Opracowanie "Wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni S., jako integralny element studium ochrony przeciwpowodziowej" stanowi I etap studium ochrony przeciwpowodziowej. Opracowanie zostało przedłożone w trybie wskazanym w art.79 ust.3 Prawa wodnego do zaopiniowania w terminie 30 dni właściwym jednostkom samorządu terytorialnego. W dniu [...] października 2010 r. Dyrektor zatwierdził I etap studium do stosowania. W dniu [...] października I etap studium został przekazany Urzędowi Gminy S. w celu umożliwienia Gminie wykonania dyspozycji art.84 Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko Prezesa, że w sprawie wystąpiła przeszkoda do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji, polegająca na narażeniu terenu inwestycji na ryzyko powodzi. W ocenianym postępowaniu administracyjnym organy dochowały obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. VII. Zarzuty skargi są nietrafne Podstawę planowania ochrony przed powodzią stanowi studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zakres przedmiotowy dokumentu oraz procedurę jego uchwalania reguluje art.79 Prawa wodnego. Zauważyć należy, że ust.2 przywołanego artykułu zobowiązuje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do wyodrębnienia trzech kategorii obszarów, tj.: 1) obszarów wymagających ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszarów służących przepuszczeniu wód powodziowych (obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią); 3) obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią. Z materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień organu wynika, że studium ochrony przeciwpowodziowej obszaru zlewni S. sporządza się nie całościowo, a w częściach (etapach). W ramach etapu I studium wyznaczono obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni S. W ocenie Sądu analiza przepisów Działu V Prawa wodnego ("Ochrona przed powodzią oraz suszą") nie daje podstaw do przyjęcia, że przepisy te formułują zakaz sporządzania studium w częściach. Legalność takiego rozwiązania nie budzi zatem w ocenie Sądu zastrzeżeń w sytuacji, w której na drodze do sporządzenia studium w częściach nie stoi na przeszkodzie niewykonalność wydzielonej części (chodziłoby o sytuację, w której rozdzieleniu uległyby takie części składowe studium, które nie mogą bez siebie egzystować). Taki tryb procedowania w zakresie sporządzania studium (dzielnie na części) ma oczywisty walor praktyczny w postaci stworzenia możliwości niezwłocznego nadania biegu szczególnie istotnym elementom studium bez konieczności czekania na jego całościowe opracowanie (inne elementy studium uchwalone zostaną w późniejszych etapach). Wbrew stanowisku skargi wejście pierwszej części studium do obrotu prawnego nie budzi wątpliwości w świetle przeprowadzenia przez Dyrektora procedury, o której mowa w art.79 ust.3 Prawa wodnego. Niewątpliwie szczegółowego rozważenia wymaga stanowcze stwierdzenie skargi, że teren inwestycji nie podlega de iure żadnej formie ochrony przeciwpowodziowej, w związku z czym nie tylko nie podlega obostrzeniom w zakresie inwestowania właściwym dla terenów bezpośredniego zagrożenia powodzią (obostrzenia te określa art.82 ust.2 ustawy), ale w ogóle inwestowanie na nim nie wymaga dokonywania uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu (...). Dla potrzeb oceny tej kwestii zasadnym jest uwzględnienie następujących rozstrzygnięć ustawodawcy: (1) Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 11 w związku z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu (...) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w: (-) studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, (-) a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. (2) Zgodnie z art.79 ust.2 Prawa wodnego dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na: 1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią"; 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. (3) Zgodnie z art.82 ust.1 obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują: 1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; 3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2. (4) Zgodnie z art.82 ust.2 Prawa wodnego na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą. Z zestawienia powyższych regulacji wynikają następujące wnioski: 1. W odniesieniu do kwestii istnienia podstaw do przeprowadzenia w niniejszej sprawie uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu (...) należy stwierdzić, że katalog obszarów, w odniesieniu do których inwestowanie wymaga przeprowadzenia (w ramach postępowania o ustalanie warunków zabudowy) uzgodnienia z organami właściwymi w zakresie ochrony przeciwpowodziowej sformułowany został szeroko. Chodzi bowiem – zgodnie z treścią przywołanego przepisu - o każdy obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, określony w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie "obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi" jest pojęciem szerszym aniżeli pojęcie "obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią". Pojęcie to obejmuje zatem także pozostałe obszary wymienione w art.79 ust.2 Prawa wodnego (oprócz obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią również "obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową" oraz "obszary potencjalnego zagrożenia powodzią"). Z uwagi na fakt, że do zakwalifikowania danego obszaru jako obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi, o którym mowa w art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu (...), wystarczy sam fakt jego zamieszczenia w studium ochrony przeciwpowodziowej, uznać należy, że teren inwestycji, zaliczony w studium do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, jest obszarem, o którym mowa w przywołanym przepisie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie wymagało zatem przeprowadzenia uzgodnień z zakresu ochrony przeciwpowodziowej. W świetle powyższego stanowisko skargi odnośnie braku podstaw do przeprowadzenia takiego uzgodnienia nie jest trafne. 2. W odniesieniu do kwestii oceny legalności stwierdzenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przeszkód do inwestowania na terenie inwestycji, podkreślenia wymaga trafność stanowiska skargi, że zakaz inwestowania na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, który wynika z art.82 ust.2 Prawa wodnego dotyczy wyłącznie obszarów spełniających kryteria z art.82 ust.1 ustawy. Z przepisu art.82 ust.1 Prawa wodnego wynika, że w obrębie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią można wyróżnić dwie odrębne kategorie wyłonione z punktu widzenia sposobu, w jaki status obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią jest uzyskiwany. Według tego kryterium można mówić o obszarach podlegających takiej kwalifikacji z mocy prawa, w związku ze spełnieniem się generalnych kryteriów ustawowych (tereny, o których mowa w art.82 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego) oraz o terenach wymagających uzyskania statusu obszaru bezpośredniego zagrożenia w sposób formalny, tj. o terenach wymienionych w art.82 ust.1 pkt 3 ustawy. Obszary drugiej z wymienionych kategorii wymagają, po pierwsze, uzyskania stosownej kwalifikacji w studium ochrony przeciwpowodziowej, po drugie, ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego. Terenu inwestycji, który z racji swoich właściwości fizycznych należy do obszarów, o których mowa w art.82 ust.1 pkt 3 Prawa wodnego, nie można uznać za obszar spełniający kryteria obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, albowiem nie został on ujęty w tym charakterze w planie zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zatem stwierdza skarga, że zakaz wynikający z art.82 ust.2 Prawa wodnego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem ma on zastosowanie wyłącznie do terenów spełniających kryteria z art.82 ust.1 ustawy. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie ma jednakże inne źródło. Za źródło to uznać należy zakres kompetencji organów uzgadniających projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowany w art.53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu (...), zgodnie z którym uzgodnienie to następuje "w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Z tak zakreślonego przedmiotu kognicji organów uzgadniających wynika, że mają one dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem jej dopuszczalności z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej. Ocena ta może prowadzić do wniosku, że odnoszące się do terenu inwestycji ryzyko wystąpienia powodzi wyklucza lokalizowanie na niej inwestycji budowlanej. Ocena stopnia ryzyka wystąpienia powodzi podlega ustaleniu na podstawie materiału dowodowego danej sprawy. Nie ma przeszkód do tego, aby dowodem w sprawy mogły być również ustalenia studium ochrony przeciwpowodziowej. Ściśle zatem rzecz ujmując sam fakt ujęcia w studium jako terenu położonego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia. Przesłankę do odmowy może natomiast stanowić ustalenie przez organ, np. na podstawie studium, że teren jest narażony na ryzyko powodzi. Stosownie do powyższego w zaskarżonym postanowieniu Prezes wskazał w wyczerpujący sposób przesłanki faktyczne, na których oparł swoje stanowisko odnośnie ryzyka powodzi na terenie inwestycji. Ogólnie sformułowany zarzut skargi, podnoszący że stan faktyczny sprawy nie został we wskazanym wyżej zakresie dostatecznie wyjaśniony oraz, że ryzyko skutków ewentualnej powodzi na teren inwestycji zostało przez organy przeszacowane, uznać należy, mając na uwadze na niepoparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. W konsekwencji powyższego skarga jako niezasadna podlega oddalaniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.