III SA/Wr 578/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. (dalej "WITD") nałożył – między innymi także na skarżącego w niniejszej sprawie – karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Przesyłka zawierająca odpis tej decyzji – skierowana do skarżącego – została zwrócona organowi z datą [...] r., z adnotacją o następującej treści: "Odmowa przyjęcia [...]" i opatrzona nieczytelną parafą (uczynioną prawdopodobnie przez doręczyciela). Na dzień [...] r. datowana jest notatka urzędowa sporządzona przez pracownika organu na okoliczność pozostawienia przesyłki, o której mowa, w aktach sprawy, ze skutkiem doręczenia adresatowi w dniu [...] r. W dniu [...] r. do siedziby WITD wpłynęło odwołanie strony skarżącej, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w ramach którego zakwestionowano skuteczność doręczenia odwołującemu się przesyłki zawierającej odpis decyzji WITD z dnia [...] r. W dniu [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") wydał dwa postanowienia: jedno – odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; drugie – stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu organ ten stwierdził, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że odwołujący się odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej odpis kwestionowanej przez niego decyzji. Zostały zatem spełnione przesłanki skutecznego doręczenia tej decyzji, na podstawie art. 47 k.p.a. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż składając wniosek o przywrócenie terminu wykazał brak swojej winy w uchybieniu terminu. W piśmie skierowanym do GITD, a datowanym na dzień [...] r., które – według wyjaśnień zainteresowanego, złożonych na żądanie organu oraz tutejszego Sądu – należy traktować jako skargę na oba wymienione postanowienia zapadłe w dniu [...] r., strona ponownie zarzuciła bezskuteczność doręczenia kwestionowanej decyzji w trybie art. 47 § 2 k.p.a., ze względu na brak jednoznacznego wykazania przez doręczyciela, iż to skarżący odmówił przyjęcia przesyłki. W uzupełnieniu skargi złożonym na rozprawie skarżący rozwinął argumentację. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ nadesłał ponadto do akt sprawy pismo wyjaśniające Naczelnika Urzędu Pocztowego B. G. z dnia [...] r., zawierające informację, iż to skarżący odmówił przyjęcia kontrowersyjnej przesyłki w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także – jak w rozpoznawanym przypadku – na postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego postanowienia wydanego z co najmniej jednym naruszeniem przepisów określonych w art. 145 § 1 (w związku z art. 166) p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym, z następujących powodów. Podstawowym wymogiem przyjęcia konstrukcji uchybienia terminu do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia jest niewadliwe doręczenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Skuteczność doręczenia zachodzi zaś jedynie wówczas, gdy doręczenia dokonano z zachowaniem absolutnie wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. W rozpoznawanym przypadku organ przyjął, iż doszło do prawidłowego doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej odpis decyzji WITD z dnia [...] r., w trybie przewidzianym w art. 47 k.p.a. Przepis ten stanowi w § 1, że "jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy." Paragraf 2 w artykule 47 k.p.a. przyjmuje z kolei w sytuacji opisanej w § 1 fikcję doręczenia (verba legis: "uznaje się ...") pisma w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Skuteczne wykorzystanie nadzwyczajnego trybu doręczenia pisma, przewidzianego w przywołanych przepisach, uzależnione zostało od: 1) odmowy jego przyjęcia przez adresata; 2) udokumentowania tego faktu stosowną adnotacją; 3) wskazaniem daty odmowy. Skoro omawiany tryb doręczenia dotyczy wyłącznie odmowy przyjęcia pisma przez adresata (a nie przez jakąkolwiek inną osobę, której doręczyciel próbował doręczyć fizycznie pismo), jest oczywiste, że zarówno adnotacja o odmowie musi precyzować w swojej treści, że to adresat pisma odmówił jego przyjęcia, jak i data odmowy powinna się odnosić do odmowy dokonanej przez ten, a nie inny, podmiot (celowe podkreślenia składu orzekającego Sądu). Dopiero adnotacja o takiej treści może być wiarygodnym dowodem na to, że w konkretnym przypadku znajdowało uzasadnienie wykorzystanie przez organ instrumentu przewidzianego w art. 47 k.p.a. Przedstawioną interpretację wspomnianego przepisu wspierają dodatkowo (i niedwuznacznie) niektóre uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Stosownie do § 37 ust. 2 zdanie pierwsze, "Nie traktuje się jako odmowy przyjęcia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego odmowy pokwitowania odbioru przez osobę pełnoletnią zamieszkującą wraz z adresatem, a niebędącą jego pełnomocnikiem lub przedstawicielem ustawowym". Prawodawca potwierdza w cytowanych słowach zasadę dopuszczalności stosowania restrykcji przewidzianych w razie odmowy przyjęcia przesyłki wyłącznie w odniesieniu do adresata, zrównując z jego osobistą odmową jedynie odmowę pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego adresata. Jest zrozumiałe, że dla uniknięcia wątpliwości co do osoby odmawiającej odbioru pisma konieczne jest stwierdzenie tożsamości tej osoby, natomiast uprawnienie doręczyciela w tym ostatnim zakresie przewiduje wprost § 36 tego samego rozporządzenia, w którym wskazano katalog dokumentów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia tożsamości osób uprawnionych do odbioru przesyłek rejestrowanych lub przekazów pocztowych. Uwzględnienie wszystkich opisanych rozwiązań normatywnych (art. 47 k.p.a. oraz § 36 i § 37 rozporządzenia z 2004 r.) skłania do ostatecznej konkluzji, że organ będzie mógł powoływać się skutecznie na fikcję prawną doręczenia dokonanego w trybie art. 47 k.p.a. tylko wówczas, gdy adnotacja i data na przesyłce zawierającej pismo, będzie konkretyzować osobę adresata, jako podmiot, który odmówił przyjęcia pisma. Tożsamość adresata powinna być przy tym stwierdzona na podstawie jednego z dokumentów wskazanych w § 36 rozporządzenia, o czym należy uczynić wzmiankę w ramach adnotacji o odmowie. Przedstawionemu standardowi nie odpowiada w ogóle adnotacja na przesyłce zawierającej decyzję WITD z dnia [...] r. Jej lakoniczna treść: "Odmowa przyjęcia [...]" nie pozwala ani na identyfikację osoby, która odmówiła odbioru decyzji, ani nawet na stwierdzenie, kiedy odmowa miała miejsc. Datownik pocztowy wskazujący na dzień [...] r. określa bowiem przede wszystkim datę zwrotu przesyłki do nadawcy. Wedle art. 47 § 1 in fine k.p.a., data odmowy powinna być objęta treścią samej adnotacji, o której mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu, w przedstawionej sytuacji – wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 47 § 1 k.p.a., które powinny być przestrzegane rygorystycznie – nie można było zastosować fikcji doręczenia, przewidzianej w § 2 tegoż artykułu. Wytkniętych wcześniej braków adnotacji nie można bowiem próbować konwalidować ogólnikową informacją zawartą w piśmie Naczelnika Urzędu Pocztowego B. G. z dnia [...] r. Budzić musi zresztą uzasadnione wątpliwości, na jakiej podstawie, po upływie niemal dwóch lat, można wiarygodnie stwierdzić, że osobą, która rzekomo odmówiła przyjęcia pisma w [...] r. był właśnie skarżący, skoro informacji takiej nie zawarto w treści adnotacji o odmowie, poczynionej w tamtym okresie na przesyłce zawierającej decyzję WITD z dnia [...] r. W konsekwencji trzeba przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest w ogóle nie budzącego wątpliwości dowodu, iż decyzja ta została kiedykolwiek skutecznie doręczona adresatowi. Dlatego też należało uchylić zaskarżone postanowienie (punkt I wyroku), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., skoro zostało ono wydane z powołaniem się na art. 47 k.p.a., który to przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, z wcześniej naprowadzonych względów. Natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie II wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.