I SA/Sz 1033/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] ., znak: [...] odmawiającą Z.K. umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika i umarzającą postępowanie w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Z. K. zwrócił się do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w K., zwanego dalej "Zakładem", z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazując, że postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2007 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego umorzył prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku. Nadto, w dniu 4 czerwca 2008r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u Z.K. częściową niezdolność do pracy z uwagi na schorzenie narządu wzroku. Niezdolność powstała kiedy nie otrzymywał już zasiłku rehabilitacyjnego, które to prawo utracił w dniu 29 lutego 2008r. Obecnie stara się o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Żona wnioskodawcy jest osobą bezrobotną. Małżonkowie K posiadają cztery córki, wszystkie uczące się, ale dwie starsze uzyskują dochód. Rozpoznający sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że zadłużenie Z.K. dotyczy składek na jego własne ubezpieczenie jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz składek na zatrudnionych przez niego pracowników i stwierdził, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w myśl art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się przepisów o umorzeniu, dlatego w decyzji wydanej w pierwszej instancji w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Natomiast w odniesieniu do składek własnych Z. K., Zakład odmówił ich umorzenia. W odwołaniu od tej decyzji Z. K. podniósł, że stanowisko Zakładu jest niezasadne z punktu widzenia obowiązującego prawa i sprzeczne z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w toku prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS podkreślił, że skorzystanie z umorzenia należności z tytułu składek uzasadnione jest wówczas gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie należności przed upływem okresu przedawnienia, bądź z uwagi na szczególną sytuację zobowiązanego. W świetle art. 28 ustawy dnia 13 października 1988r. o systemie ubezpieczeń społecznych możliwość umorzenia należności jest uprawnieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie obowiązkiem. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił Zakład do orzekania o umorzeniu pozostawiając mu ocenę w oparciu o całokształt sprawy, czy w konkretnym przypadku występują okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w postaci umorzenia dłużnikowi określonych zobowiązań. Przyznając, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna stwierdził jednak, że zarówno wnioskodawca jak i jego żona są w wieku aktywności zawodowej, a z dokumentów nie wynika, by istniały względy zdrowotne, które uniemożliwiają bądź ograniczają możliwości zawodowe małżonków K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Zakładu Z. K. podniósł zarzut naruszenia art. 28 ust.1-3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3. W uzasadnieniu skargi wskazał skarżący, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w ramach dozwolonej uznaniowości nosi cechy dowolności. Przedłożone bowiem przez skarżącego dokumenty obrazują bardzo trudną sytuację i zostały ocenione przez organ sprzecznie z ich treścią. Skarżący stwierdził, że nie może być tak, że przy spełnieniu ustawowych kryteriów kwalifikujących do umorzenia należności, organ dokonuje oceny, że umorzenie jest przedwczesne z uwagi na okres przedawnienia. Oczekiwanie na ewentualną poprawę sytuacji płatniczej, jak stwierdził skarżący, wykracza poza ustawowe wymogi zastosowania umorzenia - przy znanej organowi sytuacji zdrowotnej oraz rodzinnej skarżącego. Uznaniowość decyzji, w ocenie skarżącego, nie sprowadza się do hipotetycznych możliwości oraz do kryteriów formalnych. Musi ona wiązać się z aktualną sytuacją materialną, majątkową i rodzinną strony ubiegającej się o umorzenie zaległości. Skarżący powołał się też na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 2949/07. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. oddalił skargę jako niezasadną, wskazując przy tym, że zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił i uzasadnił, iż w stosunku do skarżącej strony nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności. Sąd uznał, że za umorzeniem nie przemawia też ważny interes skarżącego. Za organem Sąd wskazał, że organ wyjaśnił w swoich decyzjach, że wprawdzie skarżący nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, to na dzień dzisiejszy brak jest dowodów na to, by schorzenia uniemożliwiały lub ograniczały podjęcie zatrudnienia w zawodzie poprzednio wykonywanym bądź w innym, nie ma też podstaw do twierdzenia aby skarżący był niezdolny do pracy. Sąd również wskazał, że chociaż osiągany przez córki skarżącego dochód stanowi jedyne źródło utrzymania dla rodziny, należy pamiętać, że nawet jeżeli występuje jedna z wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy sytuacji, Zakład nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieją szanse na ich wyegzekwowanie, decyzja zaś, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia, na co Sąd przytoczył tutaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197). Sąd wskazał, że umorzenie należności może nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku całkowitej nieściągalności, zaś przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, powołując tutaj wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II UK 216/06, OSNP 2008/13-14/202. Z powyższym wyrokiem Z. K. nie zgodził się i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na realne możliwości strony uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi zamiast art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. nakazującego uwzględnienie skargi jeżeli zachodzą przesłanki określone w tym artykule; nie można uznać orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji za odpowiadające prawu, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na dowolność organów w dokonanej ocenie sytuacji strony. Uznał za nieprawidłowe i sprzeczne z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowisko Sądu pierwszej instancji, gdyż stwierdził on niemożność jego zastosowania ze względu na realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Zdaniem skarżącego oparcie wyroku na dodatkowym, pozaustawowym kryterium "posiadania realnych możliwości uzyskiwania dochodów" stanowi naruszenie art. 28 ustawy. Następnie wskazał, że przepisy ustawy nie wymagają wykazania przez skarżącego, iż nie ma on możliwości wpływu na poprawę swej sytuacji materialnej a wymagają wykazania, że spełnione zostały kryteria z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i z przepisów rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ponadto skarżący podniósł, że organ w sposób niezupełny dokonał ustaleń co do sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej skarżącego naruszając art. 77 i 80 K.p.a., pominięto bowiem okoliczności, które spowodowały zaprzestanie przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej, stanu jego zdrowia oraz pominięto znane organowi okoliczności sporu sądowego o przyznanie prawa do renty inwalidzkiej, zawisłej przed Sądem Okręgowym w K. pod sygn. akt. IV U 365/10. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 931/10 uwzględnił skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dokonano właściwej i rzetelnej oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Nie uzasadniono zajętego stanowiska co do realnych możliwości zarobkowych skarżącego i nie wskazano, w jaki sposób skarżący mógłby znaleźć środki na wykonanie ciążącym na nim zobowiązań finansowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy bardziej wnikliwie zbadać sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Należy również ocenić, czy rzeczywiście skarżący ma realne możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto należy również ocenić, czy stan zdrowia skarżącego pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Jest to uzasadnione tym bardziej, że skarżący w okresie od 4 czerwca 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. był uznany za osobę niezdolną do pracy i nie pobierał z tego tytułu świadczenia rentowego. Obecnie przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie w tej sprawie. Oceny wymaga, czy z uwagi na stan zdrowia skarżący nie wymaga opieki. Do istotnych okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę jest to, jaki zawód posiada skarżący i czy faktycznie ma on możliwości podjęcia pracy w zakresie swojego wykształcenia. Ponadto, wymaga zbadania zdolność do zarobkowania i stan zdrowia żony skarżącego oraz jej wykształcenie. W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy odnieść się do wskazanego wyżej kluczowego problemu i wyczerpująco uzasadnić w oparciu, o jakie okoliczności wywodzi się, że skarżący ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Należy szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, nie wystarczy bowiem powoływanie się na uznanie administracyjne towarzyszące tego rodzaju rozstrzygnięciom. Nadto, NSA zwrócił uwagę, że decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy, i odniósł się przy tym do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli sądowej, przytaczając orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. ,sygn. akt II UZP 6/04) wskazując, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na swoje orzecznictwo, w którym podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. NSA wskazał, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu, chociaż organ działający w ramach uznania administracyjnego ma szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podkreślając przy tym, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taki też charakter z mocy art. 153 i art.141 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. ma wyrażona przez NSA ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. A zatem, rozstrzygając ponownie w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd mając na uwadze ocenę prawną sprawy i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie dalszego kierunku postępowania, uwzględnił skargę. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - nie została przeprowadzona gruntownie i starannie analiza okoliczności występujących w sprawie, wadliwie bowiem uznano bez uzasadnienia, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności, podczas gdy ustalono - na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie - istnienie trwałej i całkowitej nieściągalności wnioskowanej należności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zobowiązania skarżącego z tytułu składek ubezpieczeniowych były dochodzone w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, które zostało umorzone postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. w związku ze stwierdzoną nieściągalnością wobec braku majątku. Z uzasadnienia tego postanowienia nadto wynika, że skarżący otrzymuje zasiłek w kwocie [...] zł z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Już sama ta okoliczność wskazuje na zaistnienie podstawowej przesłanki z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. przewidującej możliwość umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jest bezsporne również w sprawie, że od dnia 7 sierpnia 2000 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą (warsztat samochodowy), która została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 18 stycznia 2007 r., przy czym z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. wykreślającej z ewidencji działalność gospodarczą Pana Z.K. wynika, że strona wskazała jako dzień zakończenia działalności - 1 kwietnia 2006 r. Od dnia 10 listopada 2008 r. skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. W takiej samej sytuacji jest żona skarżącego, przy czym żona jest zarejestrowana w tym samym Urzędzie Pracy jako bezrobotna od dnia 10 października 2006 r. Skarżący wraz z żoną i dwójką niepełnoletnich córek jest na utrzymaniu starszych córek, które według oświadczenie strony zarabiają ok. [...] zł miesięcznie. Wysokość miesięcznych opłat stałych (czynsz, gaz, prąd itp.) w miejscu zamieszkania oszacował skarżący na kwotę ok.[...] zł. Rodzina skarżącego korzysta z pomocy społecznej w postaci dodatku mieszkaniowego przyznanego na okres od dnia 01 czerwca 2009 r. do dnia 30 listopada 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a nadto rodzina korzysta - jak wynika z protokołu z dnia 14 marca 2007 r. o stanie majątkowym strony - z przyznanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. zasiłku w kwocie [...] zł, a nadto, jak również wskazuje strona skarżąca, wraz z rodziną wynajmuje mieszkanie, którego opłaty pokrywa również Ośrodek Pomocy Społecznej w K., przy czym z oświadczenia strony z dnia 23 listopada 2011 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wynika, że to córki ponoszą stałe koszty utrzymania mieszkania. Niewątpliwie zatem, to nie skarżący ponosi koszty zarówno utrzymania rodziny jak i mieszkania. Skarżący, jak wynika to również z jego oświadczeń, nie posiada ani nieruchomości ani majątku ruchomego przedstawiającego wartość handlową. Skarżący miał orzeczoną niezdolność do pracy na okres od [...] r. do dnia [...] r. i nie pobierał z tego tytułu świadczenia rentowego. Trwa w tej sprawie postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącego. Obecnie sprawa rentowa znajduje się na etapie postępowania przed Sądem Najwyższym w Warszawie. Podkreślenia również wymaga uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie uznania administracyjnego, że tą problematykę podejmował już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/81, na mocy którego stwierdził, że: 1) zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji; 2) uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. W ślad za oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w analizowanej sprawie nie wykazano się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego", dokonując ponownej oceny okoliczności występujących w sprawie należy szczegółowo zbadać i przeprowadzić wnikliwą analizę sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony i jej rodziny. Należy również uwzględnić przy ponownej analizie sprawy istotę ubezpieczenia społecznego w przypadku trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, a mianowicie, że system ubezpieczeń społecznych jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego, nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. A zatem, badając ponownie sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, należy dokonać tego bardziej wnikliwie, przy czym należy uwzględnić, czy rzeczywiście skarżący ma realne możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto, należy również ocenić, czy stan zdrowia skarżącego pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Jest to uzasadnione tym bardziej, że skarżący w okresie od 4 czerwca 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. był uznany za osobę niezdolną do pracy i nie pobierał z tego tytułu świadczenia rentowego, a obecnie przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie w tej sprawie. Ocenić nadto należy, czy z uwagi na stan zdrowia skarżący nie wymaga opieki. Do istotnych okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę jest to, jaki zawód posiada skarżący i czy faktycznie ma on możliwości podjęcia pracy w zakresie swojego wykształcenia. Ponadto, wymaga zbadania zdolność do zarobkowania i stan zdrowia żony skarżącego oraz jej wykształcenie. W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżący ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, twierdzenia te nie mogą być gołosłowne, muszą być wykazane dowodami. W związku z tym, że organy prowadzące postępowanie nie uzasadniły swojego stanowiska, a jedynie kilkakrotnie powoływały się na uznanie administracyjne towarzyszące tego rodzaju rozstrzygnięciom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dochować zasady wskazane ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1981 r., sygn. akt S.A. 234/81. Nadto, podczas ponownego badania sprawy konieczne jest kierowanie się przesłankami uprawniającymi do umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki za zwłokę od tych składek) przewidzianymi art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sytuacjach określonych w ust. 2-4. A zatem, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stosownie do art. 28 ust. 2, która to nieściągalność zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ust.3 art. 28 ust., a mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile wyżej przytoczona regulacja ustawowa, przewidująca możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a zatem osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, ustawa ta przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę), pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w "uzasadnionych przypadkach", stosownie do art. 28 ust. 3a. Do wskazania tych uzasadnionych przypadków ww. ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 28 ust.3b upoważniła ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego by w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne może być wydana z powodu ich całkowitej nieściągalności, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek może być wydana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednak może zapaść tylko wtedy "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak wymaga tego przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania zaistnienia którejkolwiek z sytuacji przewidzianej w tym przepisie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wprawdzie w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w przypadku zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, nadając tym samym podejmowanym w tym zakresie decyzjom charakter tzw. decyzji uznaniowych, to nie oznacza na gruncie materialnoprawnych przesłanek tych decyzji, ściśle określonych przez prawodawcę, że uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") pozwala na swobodną dowolność tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania, i to w sytuacji gdy uznano, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności lub niemożność jej zapłacenia ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, gdyż zapłata tych należności, pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak starannego i rzetelnego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego (która niewątpliwie nie nosi znamion sytuacji przejściowej) z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny powoduje, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, w szczególności co do faktycznej sytuacji skarżącego i jego rodziny, w tym co do ich kwalifikacji, realnych możliwości zarobkowych skarżącego i jego żony oraz co do ich stanu zdrowia, które zdaniem skarżącego miało wpływ na zakończenie w 2006 roku działalności gospodarczej, przy uwzględnieniu, że skarżący i jego rodzina korzysta publicznych środków pomocy społecznej, co wymaga rozważenia na gruncie art. 7 K.p.a., czy odmowa umorzenia należności składkowych w okolicznościach występujących w przedmiotowej sprawie w istocie leży w interesie społecznym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżącemu i jego rodzinie nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, o czym świadczy korzystanie z pomocy społecznej. Istnienie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Nie dokonano ustaleń, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. A zatem, okoliczności sprawy powinny być ponownie szczegółowo zbadane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Zważywszy na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę, przekazując tym samym organowi rentowemu sprawę do ponownego jej rozpoznania w zakresie wskazań dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, ze wskazaniem ponownego zbadania okoliczności sprawy w przedmiocie faktycznej sytuacji skarżącego i wyczerpującego uzasadnienia co do jej merytorycznego uzasadnienia. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).