IV SA/Wa 1747/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej "D." S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1747/11 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (dalej "SKO"), wydaną na skutek rozpoznania odwołania D. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżącej") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (dalej "decyzji Prezydenta"), utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i naziemnymi, drogami oraz infrastrukturą techniczną położonych w rejonie ul. [...] na Terenie B. w W. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" i "teren planowanej inwestycji"). 2. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta. III. Zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO wskazało, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)" albo "ustawy", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art 88 ust 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Artykuł 61 ust 1 ustawy określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą w całości zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, w związku z jego zabudową zwłaszcza polegającą na "nowej zabudowie". Stosownie do brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Zdaniem organu pierwszej instancji, planowane przez odwołującego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 i IO a ustawy, tj. brak jest wymaganego uzgodnienia w zakresie zadań samorządu województwa. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i naziemnymi, drogami oraz infrastrukturą techniczną położonych w rejonie ul. [...] na Terenie B. w W. nie jest możliwe. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia [...].10.2010 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i naziemnymi, drogami oraz infrastrukturą techniczną położonych w rejonie ul. [...] na Terenie B. w W. w zakresie zadań samorządu województwa. W/w postanowienie nie zostało zaskarżone przez stronę. Zatem w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 i lOa u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - brak uzgodnienia planowanej inwestycji przez Marszałka Województwa [...], co skutkuje koniecznością odmowy wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przepis art. 61 warunkuje wydanie warunków zabudowy jedynie w przypadku spełnienia wszystkich określonych ustawą warunków łącznie a co za tym idzie brak spełnienia jednego z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej (por. wyrok WSA w Gliwicach U SA/GL 380/08 z dnia 23.10.2008 r. z tezą Niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy LEXnr 499810). W związku z tym, że niespełniony jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy odstąpiono od analizowania pozostałych warunków. W związku z powyższym ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając organowi naruszenie; - przepisów: art. 53, w związku z art. 64, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77, 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnoszę o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przypisanych. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła, co następuje: Teren inwestycji stanowi własność skarżącej. Dla przedmiotowego obszaru nie został dotychczas uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie uchwałą Rady Miasta W. nr [...] przystąpiono do procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu węzła komunikacyjnego Trasy T. i projektowanej Trasy O., to pomimo zawieszenia postępowania przez organ administracji procedury ustalania warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] - plan nie został uchwalony. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie stanowią aktu prawa miejscowego i nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 348/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął cyt: " Nie jest dopuszczalnym uzgadnianie (tak pozytywne, jak i brak uzgodnienia) projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z studium uwarunkowań / kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Powoływanie się przez Prezydenta oraz SKO na usytuowanie terenu inwestycji w korytarzu planowanej Trasy O. i bliżej nieokreślone w przyszłości zamierzenia inwestycyjne Miasta pozostają w sprzeczności z planowanym zagospodarowaniem nieruchomości będącej własnością skarżącej. Dotąd Miasto nie informowało skarżącej o swoich zamierzeniach inwestycyjnych, nie podjęło żadnych prób nabycia prawa własności do działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie podejmując nawet wstępnych negocjacji z właścicielem. Pomimo tego, że powyższa kwestia wykracza poza materię niniejszego postępowania, podkreślenia wymaga, że skoro planowana inwestycja koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, koniecznym wydaje się podjęcie przez Miasto rozmów ze skarżącą odnośnie zasadach nabycia należących do skarżącej działek, a nie utrudnianie właścicielowi korzystania z nieruchomości przez właściciela, narażając go na straty finansowe. Analiza wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy oraz załączonych do niego dokumentów jednoznacznie wskazuje, że wszystkie przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, zostały spełnione w niniejszej sprawie. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz wydanie decyzji negatywnej. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi o zarzuty: 1) wadliwego zaniechania przez orzekające w sprawie organy zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.53 ust.5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) niewydania decyzji pozytywnej pomimo braku zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję SKO, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta, wydano z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie ich wydania. Z powyższych względów orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przepis art.60 ust.1 ustawy o planowaniu (...) nakłada na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy m.in. obowiązek dokonania uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Obowiązek ten wynika również z przepisu art.64 ust.1 ustawy określającego, które z przepisów regulujących wydawanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (wśród tych przepisów wymieniono art.53 ust.3 - 5a ustawy). Tym samym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy m.in. dokonać uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 10 i 10 a ustawy. Chodzi o uzgodnienia z: - (pkt 10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - (pkt 10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., wydanym na podstawie art.53 ust.4 pkt 10 i 10a ustawy Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odmowne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez którykolwiek z organów wymienionych w art.53 ust.4 zamyka organowi głównemu, orzekającemu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy drogę do wydania takiej decyzji. Kierując się powyższą okolicznością, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej. Organy obu instancji nie wzięły jednakże pod uwagę dyspozycji art.53 ust.5a w związku z art.64 ust.1 ustawy. Przepis ten przewiduje, że w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. Z powyższego przepisu wynika, że w następstwie wydania przez Marszałka orzeczenia z dnia [...] października 2010 r. Prezydent zobowiązany był do obligatoryjnego zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie ze zdania drugiego analizowanego przepisu ustawy wynika przesądzenie przez ustawodawcę, że nieuchwalenie w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nieustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z zadaniami, w związku z planowaniem których doszło do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, nakłada na organ główny obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku wymaganego uzgodnienia. Intencją analizowanego przepisu jest stworzenie gwarancji dla inwestora, że objęcie terenu planowanej inwestycji zadaniami publicznymi w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może stanowić wyłącznie czasową, nie zaś bezterminową przeszkodę do inwestowania. Nieustalenie lokalizacji inwestycji publicznej bądź to w nowym planie miejscowym, bądź to w decyzji lokalizacyjnej w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do niebrania pod uwagę okoliczności wskazanych jako przyczyna odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez organy, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 10 i 10a ustawy. Tym samym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy, w tym w szczególności wymagania wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art.53 ust.5a ustawy (wprawdzie postępowanie to było zawieszone w okresie [...] października 2009 r. - [...] lipca 2010 r., jednakże na innej podstawie prawnej, tj. na podstawie art.62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chodzi przy tym o okres sprzed wydania postanowienia Marszałka z dnia [...] października 2010 r.). Podkreślenia wymaga, że możliwość taka już nie istnieje z uwagi na upływ 9 miesięcy (w pierwotnej wersji przepisu 12 miesięcy) od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o ustalanie warunków zabudowy ([...] czerwca 2009 r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji nie uchwalono planu ani nie wydano decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art.53 ust.5a ustawy. Z tej racji, pomimo niezawieszenia postępowania przez Prezydenta i w świetle braku możności takiego zawieszenia z uwagi na upływ terminu (chodzi zarówno o brak możliwości takiego zawieszenia istniejący już w dacie wydania orzeczenia Marszałka, jak i obecnie - Sąd nie dostrzega bowiem przesłanek pozwalających na przyjęcie, że bieg terminu z art.53 ust.5a ustawy ulegał w niniejszej sprawie przerwaniu lub zawieszeniu), organy miały obowiązek zastosowania się bezpośrednio do normy wynikającej ze zdania drugiego art.53 ust.5a ustawy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo negatywnego uzgodnienia inwestycji postanowieniem Marszałka z dnia [...] października 2010 r. Uchybienie powyższemu obowiązkowi powoduje, że obie decyzje wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art.53 ust.5a ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z racji wystąpienia tego naruszenia decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent orzeknie w sprawie z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.200 p.p.s.a.