II SAB/Łd 99/11

Dnia 8 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy N. do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Stowarzyszenia A z dnia 10 września 2011 r. w części, w jakiej informacja ta nie została udzielona - w terminie 14 dni, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Łd 99/11 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 10 września 2011 r. Stowarzyszenie A wystąpiło do Wójta Gminy N. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: 1/ uchwał rady o wyodrębnieniu lub niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego, podjęte w latach 2009, 2010 i 2011 wraz z uzasadnieniem do każdej uchwały, 2/ protokołu z posiedzenia sesji rady gminy dotyczącego wyodrębnienia lub niewyodrębnienia funduszu sołeckiego w latach 2009, 2010 i 2011, 3/ w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego - dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki itp.) w 2010 r., 4/ w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego - planu wydatków na przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego w latach 2009, 2010 i 2011 przesłany do RIO, 5/ informacji o wysokości środków funduszu sołeckiego przeznaczonych na rok 2010 i na rok 2011 z podziałem na każde sołectwo w gminie, 6/ formularza RB-28S - sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego dotyczące wydatków z funduszu sołeckiego za rok 2010, 7/ wniosku o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego wysłany do wojewody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2010 r., 8/ uchwał zebrania wiejskiego w sprawie funduszu sołeckiego podjęte w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa), 9/ wniosku do funduszu sołeckiego złożonego przez sołtysa w roku 2009 i w roku 2010 wraz z prezentatą lub z innym dokumentem potwierdzającym datę złożenia wniosku, 10/ protokołu z zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w roku 2009 i w roku 2010, 11/ listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i w roku 2010, 12/ zarządzenia lub innego dokumentu określającego sposoby wydatkowania funduszu sołeckiego, 13/ informacji, czy wniosek sołectwa został przyjęty lub nieprzyjęty do realizacji w roku 2010 i w roku 2011. W dniu 22 września 2011 r. Wójt Gminy N. przesłał Stowarzyszeniu żądane informacje, oprócz dokumentów określonych w pkt 3, potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki itp.) w 2010 r. W odniesieniu do nich Wójt, w piśmie z dnia 20 września 2011 r., stwierdził, że faktury VAT nie stanowią informacji publicznej. Ponadto dokumenty potwierdzające wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury) w roku 2010 są dokumentem urzędowym, nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, dlatego żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione. W dniu 29 listopada 2011 r. Stowarzyszenie A złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy N. Z. K., zarzucając mu nieudzielanie informacji publicznej w części wniosku, dotyczącej dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego (faktury, rachunki itp.) w 2010 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Organ podniósł, że wniosek skarżącego został złożony w dniu 10 września 2011 r.. Urząd Gminy przekazał skarżącemu Stowarzyszeniu pismo z dnia 20 września 2011 r., a w dniu 22 września 2011 r. przesłane zostały skarżącemu dokumenty. Zatem w tym przypadku nie nastąpiło przekroczenie terminu na załatwienie sprawy. Ponadto w myśl art. 52 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia jakie przysługiwały skarżącemu w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca nie wniosła żadnego środka zaskarżenia, ani nie wezwała wcześniej organu do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też, w ocenie organu, skarga Stowarzyszenia A powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi organ powtórzył argumentację, że faktury VAT nie stanowią informacji publicznej, a dokumenty potwierdzające wydatki ze środków funduszu sołeckiego nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, dlatego żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku złożonego w odpowiedzi na skargę przez Wójta Gminy N., który stanął na stanowisku, że złożenie przez skarżące Stowarzyszenie skargi na bezczynność nie zostało poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżania. Skarga zatem powinna zostać odrzucona. Stanowisko takie jest oczywiście błędne. W orzecznictwie sądowym nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Z kolei wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Poglądy w tej mierze są już utrwalone, nie budzą również wątpliwości w doktrynie. Tak więc skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania nie można mieć wątpliwości, że po pierwsze – Wójt Gminy N. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie - informacja, której domagało się skarżące Stowarzyszenie, miała charakter informacji publicznej. Wprawdzie w niniejszej sprawie nie ma sporu, że Wójt Gminy N. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to dla porządku warto zauważyć, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie jednak w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07, Lex 505424) Tak więc nie może być wątpliwości, że wójt gminy, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej, co oznacza, że mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie – nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, zawartym w piśmie z dnia 20 września 2011 r., skierowanym do skarżącego Stowarzyszenia i powtórzonym w odpowiedzi na skargę, że dokumenty potwierdzające wydatki ze środków funduszu sołeckiego nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, dlatego żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego informacja o środkach funduszu sołeckiego, wyodrębnionego z budżetu gminy, jest niewątpliwie informacją publiczną. To z kolei przesądza, że informacja o wydatkach poczynionych ze środków tego funduszu (będącego majątkiem publicznym), również stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. Fakt, że ewentualne dokumenty poświadczające wydatki z funduszu sołeckiego (jak rachunki czy faktury) wystawione zostały przed podmioty prywatne, wobec czego nie stanowią dokumentów urzędowych, nie oznacza, że dokumenty nie podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem zdecydowanie szerszy zakres pojęciowy, niż dokumenty urzędowe. Wobec tego nie można tego pojęcia zwężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tak więc organ władzy publicznej może i powinien odmówić dostępu do informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczy ona wartości ustawowo chronionych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2009 r., II SA/Ol 713/09). Uznać zatem należało, że ocena dokonana przez Wójta Gminy N., dotycząca niemożności zastosowania przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do żądania udostępnienia dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego, była wadliwa. Nie można przy tym twierdzić, że udostępnienie takich dokumentów oznaczało będzie automatycznie przekazanie szczegółowych danych dotyczących kontrahentów wystawiających rachunki czy faktury za wykonane na zlecenie podmiotu publicznego usługi. Analiza wniosku skarżącego stowarzyszenia jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawcy nie chodziło o udostępnienie danych osobowych, lecz o udzielenie informacji potwierdzających wydatki z majątku publicznego. Fakt, że w dokumentach takich mogły znajdować się dane osobowe mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych (art. 22 ust. 1 ustawy), bądź uznania np., że poprzez utajnienie danych kontrahentów powstanie konieczność przetworzenia informacji, co z kolei mogło oznaczać konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Skoro zatem żądane informacje stanowią informację publiczną, to Wójt Gminy N., nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Tymczasem Wójt Gminy N., nieudzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 16 ust. 1), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Uznać zatem należało, że pismo Wójta z dnia 20 września 2011r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o.