II SA/Rz 921/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D. T. – pełnomocnika M. K. w sprawie samowolnej budowy przez E. i A. O. ogrodzenia położonych w obrębie [...] w S. przy ul. W. działek nr 2026/1 i 2025. W jego uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził samowolne rozpoczęcie przez inwestorów budowy ogrodzenia działek nr 2026/1 i 2025 o wysokości powyżej 2,20 m wzdłuż sąsiednich działek nr 2024 i 2027/1 stanowiących własność M. K. i nr 2021 stanowiącej własność J. Ż. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia. E. i J. O. takiego zgłoszenia nie dokonali, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy tj. wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy ogrodzenia działek nr 2026/1 i 2025 (od strony ulicy W. i D.). Ze sporządzonej następnie na zlecenie inwestorów przez osobę uprawnioną ekspertyzy technicznej wykonanej części ogrodzenia wynikało, że: 1. Ogrodzenie kamienne wybudowane wzdłuż granicy działek nr 2024 i 2027 o długości 57 m posiada zróżnicowaną wysokość od 1,57 do 2,33 m, 2. Ogrodzenie kamienne o długości 48 m wybudowane wzdłuż granicy działki nr 2021/2 powstałej z podziału działki nr 2021 posiada zróżnicowaną wysokość od 2,08 do 2,45 m, 3. Przekroczenie wysokości 2,20 m nie występuje na całej długości ogrodzenia. Górna jego krawędź została wykonana w kształcie fali, w związku z czym przekroczenie tej wysokości jest zatem tylko miejscowe i wynosi 19 m (18 % jego długości). Nie stanowi to zatem naruszenia prawa. 4. Wysokość ogrodzenia kamiennego na wysokości okna w budynku mieszkalnym M. K. usytuowanym na działce nr 2027/1 wynosi od 2,10 do 2,16 m, 5. Ogrodzenie z siatki wzdłuż granicy działki nr 2021 zostało w całości zdemontowane, 6. Wysokość ogrodzenia z siatki wzdłuż granicy działki nr 2027/1 wynosi od 1,60 do 2,13 m. Na tej podstawie PINB stwierdził brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym brak możliwości ingerencji organu nadzoru budowlanego z powodu braku przedmiotu postępowania. Oznaczało to konieczność umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działek nr 2026/1 i 2025 jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie wskazał, że przedmiotem analizy nie zostały objęte kwestie mające związek z domniemanym naruszeniem prawa własności, gdyż stanowią one zagadnienie z zakresu stosunków cywilnoprawnych, do których rozpoznawania wyłącznie właściwe są sądy powszechne. Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła D. T. reprezentująca M. K., zarzucając jej: 1. Opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, co narusza art. 12 § 1 Kpa, 2. Podejrzenie o stronniczość i nieuczciwość zawodową prowadzących postępowanie, co narusza art. 8 Kpa, 3. Dowolność w interpretacji i naciąganie przepisów prawa. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji PINB i ponowne przekazanie mu sprawy wraz z zaleceniami co do dalszego prowadzenia. Rozpatrujący odwołanie WINB decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] listopada 2010 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że E. i A. O. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony ulicy D. i W., jednak nie zachowali podanej w zgłoszeniu wysokości. Ustawa Prawo budowlane w takim przypadku nie precyzuje postępowania naprawczego, jednak w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że wybudowali oni inny obiekt niż w zgłoszeniu i działali w warunkach samowoli budowlanej. Ogrodzenie to nie narusza warunków technicznych, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, dlatego też brak jest podstaw do podejmowania w stosunku do niego działań przewidzianych ustawą Prawo budowlane. Od strony działek nr 2027/1, 2024, 2021/1 i 2021/2 zostało natomiast wykonane ogrodzenie zróżnicowane kamienno – siatkowe, na które inwestorzy nie dokonywali zgłoszenia. Ogrodzenie z siatki zostało doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, tj. częściowo rozebrane, a na pozostałej części pozbawiony liniowości górnej krawędzi mur kamienny w kształcie fali posiada zróżnicowaną wysokość, którego wysokość miejscami przekracza dopuszczalne 2,20 m. Przedłożona ekspertyza techniczna potwierdziła jednak jego stabilność i brak zagrożenia dla życia, a przekroczenie wysokości występuje na 18 % długości ogrodzenia (19 m długości). Nie stwierdzono przy tym, by mur ograniczał prawidłowy dostęp światła do pomieszczenia z otworem okiennym w należącym do M. K. budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 2027/1, w odległości 1,40 do 1,45 m od niego. W tej sytuacji dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co obligowało organ do wydania decyzji o jego umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Decyzję WINB z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła D. T., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa wynikających z Konstytucji RP (art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3) oraz ustawy Kodeks cywilny (art. 140 i 144), Kodeks postępowania administracyjnego (art. 8, 9, 10 § 1, 35 § 1 – 3) i Prawo budowlane (art. 30 ust. 7 pkt 4). Podniosła, że organ prowadzący postępowanie administracyjne celowo nie odniósł się do obowiązującej dla działek inwestorów decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] zawierającej zapis, że inwestycja nie może powodować pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi; w rozpatrywanym przypadku ogrodzenie pełne z kamienia usytuowane jest w odległości 1,40 do 1,45 m od okna, ma wysokość 2,30 do 2,35 m i szerokość 50 mb. Skarżąca wskazała także, że zarówno PINB jak i WINB w sposób bardzo dowolny interpretują przepisy prawa uznając np. wysokość ogrodzenia przekraczającą 3 m za mało istotne wykroczenie oraz pomijając, że inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m i celowo wprowadził organ w błąd podając w innym zgłoszeniu niższe wysokości ogrodzenia od drogi publicznej niż w rzeczywistości wykonał. W oparciu o powyższe pełnomocnik M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Powołując się na motywy rozstrzygnięcia przedstawione w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji wskazał, że dalsze postępowanie w sprawie muru stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w tej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja WINB i poprzedzająca go decyzja PINB nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Warunkiem uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracyjny braku istnienia podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie /wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1689/10/. W rozumieniu art. 105 § 1 Kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne /wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1019/09/. Nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonana przez organy nadzoru budowlanego interpretacja przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Art. 29 tej ustawy określa zakres robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, zaś pkt 23 tego przepisu odnosi się do ogrodzeń. Jednocześnie art. 30 ust. 1 wspomnianej ustawy określa roboty budowlane, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Do takich robót wg jego pkt 3 zalicza się budowę ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wg zalegającej w aktach administracyjnych sprawy kserokopii pism, A. i E. O. w dniu 12 lipca 2006 r. dokonali Staroście [...] zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działek nr 2025 i 2026/1 położonych w S.przy ul. W. o wysokości do 2 m. W toku wszczętego postępowania ustalono jednak wykonanie przez inwestorów kamiennego ogrodzenia o zróżnicowanej wysokości 2,08 – 2,45 m na długości ok. 70 m wzdłuż granicy działki nr 2021 (po podziale 2021/1 i 2021/2) stanowiącej własność J. Ż. i o wysokości 1,57 – 2,30 m na długości ok. 50 m wzdłuż granicy działek nr 2027/1 i 2024 stanowiących własność M. K., ogrodzenia kutego z bramą wjazdową i furtką od strony ul. W. o wysokości bramy 2,17 – 3,16 m oraz ogrodzenia z siatki z bramą wjazdową o wysokości 2 – 2,23 m od strony ul. D. Zarówno ze skargi jak i odwołania wynika przede wszystkim, że M. K. reprezentowana przez D. T. kwestionuje wybudowanie przez inwestorów bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia stanowiących ich własność działek w wysokości przekraczającej dopuszczoną prawem wysokość 2,20 m, którego stan techniczny w jej ocenie jest niezadowalający zagrażając bezpieczeństwu mieszkańców sąsiednich posesji, a ponadto w jej przypadku zasłania w należącym do niej budynku mieszkalnym posadowionych na działce nr 2027/1 jedyne od strony południowo – zachodniej okno kuchenne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w toku postępowania administracyjnego inwestor wykonał prace polegające na demontażu w całości ogrodzenia z siatki pomiędzy działkami nr 2025 i 2021/1, a ogrodzenie z siatki pomiędzy działkami nr 2026/1 i 2027/1 nie przekracza wysokości 2,20 m i wynosi 1,60 – 2,13 m. Na kamienną część ogrodzenia została sporządzona przez osobę uprawnioną ekspertyza techniczna z której wynika, że jego konstrukcja jest stabilna i nie stanowi zagrożenia dla otoczenia, a z uwagi na falisty kształt przekroczenie wysokości 2,20 m występuje jedynie miejscowo (przy całej długości muru łącznie na długości 19 m, co stanowi 18 % jego długości). Dokonane pomiary potwierdziły jednocześnie, że na jego najbardziej kwestionowanym przez skarżącą odcinku, tj. wzdłuż granicy ze stanowiącej jej własność działką nr 2027/1 i posadowionym na niej w odległości 1,4 – 1,7 od tego muru budynkiem mieszkalnym, wysokość tego ogrodzenia nie przekracza wysokości 2,2 m oraz nie powoduje ograniczenia dopływu światła do pomieszczenia z otworem okiennym, usytuowanym od niego w odległości 1,4 – 1,45 m. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów administracji co do tego, że chociaż pierwotnie wybudowane przez inwestorów ogrodzenie nie odpowiadało warunkom dokonanego przez nich zgłoszenia a tym samym naruszało regulujące tę materię przepisy, to jednak mając na uwadze podjęte przez nich w toku postępowania czynności i dokonane ustalenia, brak jest podstaw do nałożenia na A. i E. O. innych obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. W szczególności z uwagi na to, że przedmiotowe roboty nie polegały na budowie obiektu budowlanego, brak było podstaw do zastosowania art. 49 b tej ustawy przewidującego rozbiórkę takiego obiektu lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Nie akceptując co do zasady postępowania inwestorów skutkującego dokonanymi naruszeniami należy jednak zauważyć, że aktualny stan ogrodzenia i wykonanych przy nim robót budowlanych nie uchybia żadnym przepisom ustawy Prawo budowlane i nie narusza warunków technicznych, w tym określonych w § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednoznacznie dowodzi tego sporządzona w sprawie ekspertyza techniczna, względem której brak jest uzasadnionych podstaw do jej zakwestionowania. Co prawda od strony działki skarżącej występuje nieznaczne przekroczenie wysokości kamiennego ogrodzenia od dopuszczalnej przez prawo jako nie wymagającej zgłoszenia budowy takiego ogrodzenia, niemniej jednak z uwagi na kształt występuje ono tylko miejscowo i na stosunkowo niewielkiej długości całego ogrodzenia (lecz nie na odcinku gdzie usytuowany jest dom z oknem), a przede wszystkim, jak wykazano, konstrukcja i wykonanie muru nie powoduje dla skarżącej żadnych ujemnych skutków związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa czy dopływem światła dziennego. Z tej przyczyny nie może ona skutecznie podnosić zarzutów, iż wykonane ogrodzenie jest w złym stanie technicznym, w związku z czym powinno być rozebrane. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za prawidłowe uznać należy ustalenie, iż zakres wykonanych przy ogrodzeniu robót budowlanych (zarówno przed jak i po wszczęciu postępowania w sprawie) bądź to mieści się w robotach objętych zgłoszeniem, bądź też nie wymagał uzyskania pozwolenia na ich wykonanie lub dokonania odrębnego zgłoszenia. W tej sytuacji za zasadne należy uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego co do braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego ogrodzenia na wskazanym odcinku i jego umorzenia jako bezprzedmiotowego (decyzja organu I instancji) oraz utrzymania tego rozstrzygnięcia w mocy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego /tak m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. IV SA/Gl 476/10/. Bezprzedmiotowe jest zaś zarówno postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy (skutkującego brakiem możliwości jej załatwienia co do istoty), jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. W kontekście powyższego nie mogą odnieść zamierzonego skutku zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia lub ograniczenia wynikających z Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego wolności i praw skarżącej związanych z ochroną przed nieuzasadnionym naruszeniem i ingerencją osób trzecich przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało również wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia przez przedmiotowe ogrodzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (w tym względem nieruchomości skarżącej), co mogłoby uzasadniać zastosowanie powołanego w skardze art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w_@łaściwy organ w przypadku stwierdzenia takich zagrożeń lub możliwości naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby dokonane w sprawie przez organy ustalenia, w tym zwłaszcza wynikające ze sporządzonej ekspertyzy technicznej ogrodzenia. Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut o braku odniesienia się przez organ prowadzący postępowanie do obowiązującej dla działek inwestorów decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] i zawartego w niej zapisu, że inwestycja nie może powodować pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi; z pomiarów dokonanych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że wykonane od strony jej działki ogrodzenie nie powoduje utrudnień w dostępie światła dziennego. W tej sytuacji nie stwierdzono też, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instnacji doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.