I OSK 1758/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1149/11 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1149/11, rozpatrując sprawę przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej [...], oddalił skargę A.M. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego w wysokości 139,63 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dowodów ustalono, iż wnioskodawca dysponuje dochodem w łącznej kwocie 223,12 zł. Wysokość dochodu skarżącego nie przekraczała kryterium wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 477 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Uzasadniając wysokość przyznanego zasiłku okresowego organ wskazał na ograniczone możliwości organu udzielającego pomoc oraz rosnącą liczbę wniosków o przedmiotową pomoc, co powoduje, że wysokość zasiłku okresowego jest limitowana, nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe. Przedmiotowa pomoc służyć ma wspomaganiu osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, lecz nie wszystkie nawet uzasadnione i niezbędne potrzeby mogą być zaspokojone w całości. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji wskazując, że przyznana pomoc jest niższa od otrzymanej w poprzednim okresie. Decyzją z dnia[...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że skarżącemu przyznano zasiłek okresowy w kwocie wyższej niż wyliczone minimum, co pozwalało organowi odwoławczemu przyjąć, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium dodało, że organ winien uwzględnić interesy wszystkich spełniających kryterium, którzy są uprawnieni do przyznania przedmiotowej pomocy społecznej. Ilość osób potrzebujących pomocy powoduje, że wielkość pomocy musi być racjonalna, co oznacza, że musi wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. W podobnej lub często gorszej jak strona sytuacji znajduje się wiele osób. Tym samym, ze względu na dużą liczbę wniosków, nie jest możliwe przyznanie pomocy wszystkim oczekującym. Strona zaś została objęta stałą opieką ośrodka pomocy społecznej i otrzymuje doraźnie i okresowo pomoc materialną oraz dofinansowanie do zakupu żywności, opłat za mieszkanie, zakupu opału na sezon grzewczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że nie zgadza się z decyzjami organów obu instancji. Powtórzył, jak w odwołaniu, że aktualnie świadczenie zostało mu faktycznie zmniejszone. Wskazał, że nie przekroczył kryterium dochodowego, gdyż osiąga niski dochód, a dochodu z tytułu dodatku mieszkaniowego nie należy brać pod uwagę, gdyż faktycznie wnioskodawca go nie otrzymuje. Kwota ta jest przekazywana na konto administratora budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, udzielając odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację prezentowaną wcześniej w treści zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej [...], która zgłosiła swój udział w postępowaniu przez Sądem, na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1149/11 skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w dacie orzekania przez organy dla osoby samotnie gospodarującej jej miesięczny dochód nie powinien przekraczać kwoty 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dochód skarżącego nie przekracza wysokości powołanego wyżej kryterium dochodowego. Sąd dodał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku okresowego w części dotyczącej wysokości świadczenia oraz okresu, na jaki pomoc ma być przyznana, mieści się w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dla osoby samotnie gospodarującej – zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między ustawowym kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Natomiast w ust. 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej ustalono minimalną gwarantowaną kwotę zasiłku okresowego, czyli 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej osiąganym dochodem. Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego. Nie można postawić im zarzutu naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7, 9, 10, 77, 81 kpa) tylko z tego powodu, że przyznana skarżącemu pomoc jest niższa od wysokości poprzednio otrzymywanej, czy też w wysokości innej niż strona oczekiwała. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego dotyczący braku możliwości włączenia do podstawy wyliczenia zasiłku okresowego równowartości przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. Jak wyjaśnił bowiem, dochód stanowiący równowartość dodatku mieszkaniowego zalicza się do dochodu wnioskodawcy i jest to zgodne z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W wyliczeniu zawartym w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, określającym wyjątki od ww. zasady, nie wyszczególniono dodatku mieszkaniowego, a zatem zalicza się on do dochodów w rozumieniu tej ustawy. Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko organów orzekających w sprawie, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieści się to w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia warunkowana jest posiadanymi środkami pieniężnymi. Organ przyznający zasiłek okresowy brał pod uwagę realne możliwości wypłaty świadczenia, wynikające z aktualnych okoliczności, czyli warunków na dzień złożenia wniosku, tj. wysokości posiadanych środków, ilości osób podlegających pomocy oraz zakresu ich potrzeb. Z tych względów Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2012 r. złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że organ rozpatrujący wniosek może w sposób dowolny decydować o wysokości przyznanego świadczenia i nie narusza prawa w sytuacji, kiedy przyzna zasiłek mieszczący się w przedziale określonym w tym przepisie. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że organ powinien, przyznając to świadczenie, wszechstronnie ustalić i ocenić okoliczności faktyczne sprawy po to, by przyznać świadczenie, które w sposób należyty uwzględnia sytuację majątkową i osobistą osoby uprawnionej do jego pobierania. W ocenie skarżącego organ przyznał wnioskodawcy zbyt niską kwotę zasiłku, tracąc z pola widzenia wzrost cen produktów żywnościowych, inflację i realną moc nabywczą uzyskiwanych dochodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, bowiem, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ponieważ pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej postaci, czego skarżący doświadczył uzyskując zasiłek celowy i inne świadczenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przepis ten wyznacza jedynie dolną granicę kwoty zasiłku okresowego, dlatego zarzut kasacyjny jego naruszenia nie jest zasadny, skoro z ustaleń organów administracji orzekających w sprawie - niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie - wynika, iż kwota zasiłku przyznanego skarżącemu odpowiada wysokości wynikającej z tego przepisu. Mieści się ona w granicach wysokości tego świadczenia wskazanych przez prawodawcę. W tej sytuacji, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji sprowadzała się do oceny zasadności przyznania skarżącemu zasiłku okresowego jedynie w wysokości 139,63 zł. Biorąc pod uwagę, że obowiązkiem organu działającego w ramach uznania administracyjnego było rozważenie wskazanych w art. 7 kpa przesłanek słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego, przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej, to w przypadku, gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, tj. zgodny z w/w przepisami, a w uzasadnieniu decyzji zostały wyjaśnione motywy jej podjęcia, nie jest rzeczą Sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. Jako że organ określając kwotę świadczenia, uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy, w tym ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, jak również okoliczność, iż skarżący objęty jest istotną pomocą społeczną również w innych formach, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w świetle przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego miał on pełne podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 139,63 zł. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.