III SA/Kr 108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez R. A., opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionego F. A., decyzją z dnia 15 listopada 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2010r. znak [...] o odmowie skierowania F. A. do domu pomocy społecznej. Jako podstawa prawna decyzji powołany został art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 2, 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz art. 6 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego F. A. – R. A. zwrócił się w dniu 26.03.2010r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o umieszczenie F. A. w Domu Pomocy Społecznej w B. Podał we wniosku, że F. A. jest całkowicie ubezwłasnowolniony z powodu niedorozwoju umysłowego oraz, że w roku 2003r. Sąd Rejonowy zarządził umieszczenie go na wniosek Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w domu pomocy społecznej. Nie został on jednak skierowany do tego rodzaju placówki, ale do Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w M, w którym przebywał do 2009 r., a następnie został przeniesiony do Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego O k/P. R. A. zaznaczył jednak, że jest to miejsce oddalone od miejsca zamieszkania F. A. o 450 km, w związku z czym nie ma możliwości sprawowania nad nim faktycznej opieki. Ponadto w ocenie wnioskującego F. A. nie akceptuje aktualnego miejsca pobytu. Pierwotnie wydaną decyzją w dniu [...] 2010r. Burmistrz odmówił uwzględnienia wniosku, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z wytycznymi dokładniejszej analizy sytuacji życiowej F. A. oraz jego opiekuna R. A., w tym analizy powodów przeniesienia F. A. do placówki w O. Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz wydał w dniu [...] 2010r. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1, 102 ust. 1, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005r., Nr 217, poz. 1837) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 127, poz. 1055 ) decyzję znak [...], na podstawie której odmówił skierowania F. A. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 54 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej", precyzując, że art. 3 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, iż "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Tymczasem organ poczynił ustalenia, iż F. A. ma zapewnioną opiekę, gdyż przebywa w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym i Rehabilitacji Medycznej w P, ul. [...] Oddział w O. Co więcej, z wywiadu środowiskowego wynika, iż "dobrze zaadaptował się w obecnym miejscu zamieszkania, choć jest typem samotnika", w związku z czym w ocenie organu nie jest konieczne skierowanie go do domu pomocy społecznej. Odnośnie uzasadnienia wniosku opiekuna R. A., iż F. A. został przeniesiony do Zakładu w O, zbyt daleko od miejsca wcześniejszego zamieszkania, zaznaczył, iż Zakład Opiekuńczo - Leczniczy jest placówką służby zdrowia a nie pomocy społecznej, a zatem kwestia przeniesienia w ramach Zakładów Opiekuńczo - Leczniczych nie leży w gestii Ośrodka Pomocy Społecznej, a ewentualne uwagi lub skargi na tryb przeniesienia F. A. z Zakładu w M do Zakładu w O winny być kierowane do instytucji która wydawała skierowanie. W tym miejscu organ powołał się na art. 54 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że "osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego". Organ nadmienił dalej, że zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uzupełnił dokumentację w postępowaniu ustalając powody przeniesienia F. A. do placówki w O. Wynika z niej, że za przeniesieniem przemówiły względy medyczne, gdyż "postępowanie lecznicze i rehabilitacyjne prowadzone w Psychiatrycznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w M nie odniosło zamierzonych skutków". W ocenie organu kierowano się dobrem strony i chęcią zapewnienia F. A. optymalnych warunków do życia i rehabilitacji. Odległość obecnego miejsca pobytu F. A. od jego rodzinnych stron w ocenie organu nie może stanowić samoistnej przesłanki do przyznania miejsca w Domu Pomocy Społecznej, szczególnie, iż w obecnym miejscu pobytu wymieniony ma zapewnione optymalne warunki do życia oraz rehabilitacji - zarówno w aspekcie zdrowotnym jak i społecznym. F. A. ma zapewnione dobre warunki do życia, a fakt tęsknoty za rodzinnymi stronami i wcześniejszym życiem wiąże się raczej według organu z ogólną zmianą w życiu klienta i ograniczeniami związanymi z faktem funkcjonowania w ramach instytucji. Organ wziął też pod uwagę, że aktualny stan zdrowia F. A., powrót do samodzielnego funkcjonowania i wcześniej prowadzonego wędrownego stylu życia nie jest obecnie możliwy. Nie ma również żadnej pewności, iż kolejna zmiana miejsca pobytu wpłynęłaby korzystnie na stan emocjonalny F. A. tym bardziej, iż nadal wiązałoby się to z pobytem instytucjonalnym a nie powrotem do wcześniejszego życia i całkowitej samodzielności, za którą wymieniony tęskni. Co więcej, kolejna przeprowadzka wiązałaby się dla F. A. z dodatkowym stresem. Odwołując się od powyższej decyzji R. A., opiekun F. A., w dalszym ciągu podtrzymał stanowisko, iż jego podopieczny powinien być skierowany do domu pomocy społecznej w B oddalonego jedynie o 2 km od jego dotychczasowego miejsca zamieszkania, co byłoby zgodne z postanowieniem sądu zarządzającym skierowanie F. A. do domu pomocy społecznej. Zakwestionował argument wskazany w zaskarżonej decyzji, że kolejna przeprowadzka wiązałaby się ze stresem i wpłynęłaby niekorzystnie na stan emocjonalny F. A. W ocenie odwołującego umieszczenie pacjenta 450 km od miejsca zamieszkania narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Odwołujący wskazał również, że z powodu znacznej odległości nie jest w stanie odwiedzać swojego podopiecznego i tym samym wypełniać funkcji opiekuna prawnego. W tych okolicznościach wnosił o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy i przeniesienie F. A. do Domu Pomocy Społecznej w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podkreślając, że art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnia zasadność skierowania osoby do domu pomocy społecznej od łącznego spełnienia następujących warunków tj. konieczności zapewnienia osobie całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemożności samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W tym miejscu organ rozwinął stan sprawy w ten sposób, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 31 marca 2003 r. (sygn. akt [...]) zarządzono umieszczenie F. A. w domu pomocy społecznej. Na mocy decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 24 kwietnia 2003 r., nr [...] F. A. został zakwalifikowany do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w B oraz został zarejestrowany w rejestrze osób oczekujących na przyjęcie do Domu pod pozycją 59/03, przy czym przewidywany okres oczekiwania na przyjęcie do tej jednostki został określony na 10 lat. Od decyzji ten nie zostało wniesione odwołanie. Następnie na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 12 maja 2003 r., nr [...] F. A. skierowany został do Państwowego Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w M na pobyt stały. Jednocześnie zobowiązano dyrektora zakładu do przyjęcia skierowanego poza kolejnością i naliczenia opłat za pobyt w zakładzie. Również od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych z dnia 15 lipca 2008 r., nr [...], F. A. skierowany został na czas określony do Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego i Rehabilitacji Medycznej w P przy ul. [...] – Oddział w O. Tu organ wskazał, iż zarówno Psychiatryczny Zakład Opiekuńczo - Leczniczy w M jak również Zakład Opiekuńczo -Leczniczy i Rehabilitacji Medycznej w Poznaniu Filia w O są zakładami opieki zdrowotnej o którym mowa w art. 2 ust. l pkt. l ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zakład Opiekuńczo - Leczniczy i Rehabilitacji Medycznej w P Filia w O specjalizuje się w leczeniu mężczyzn upośledzonych umysłowo. Przeniesienie nastąpiło w związku z tym, że postępowanie lecznicze i rehabilitacyjne prowadzone w Psychiatrycznym Zakładzie Opiekuńczo -Leczniczym nie osiągnęło zamierzonych skutków. Z tego względu F. A. wymagał wzmożonej opieki medycznej. W konsekwencji organ uznał, mając na uwadze art. 54 ust. l u.p.s. umieszczenie F. A. w domu pomocy społecznej w chwili obecnej nie jest możliwe, gdyż nie wymaga on dodatkowej całodobowej opieki. Placówka, w której przebywa zapewnia mu stosowną opiekę. F. A. funkcjonuje w środowisku, które - uwzględniając jego stan zdrowia - zapewnia mu opiekę chroniąc jego życie i zdrowie. W skardze na w/w decyzję R. A., opiekun F. A. powtórzył argumentację z odwołania, załączając do skargi pismo ZO-LiRM Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej z 11.11.2010r. informujące, że z dniem 31.12.2010r. wypisano F. A. z Oddziału O. Z treści tego pisma wynika, że stan psychofizyczny F. A. nie pozwolił na wdrożenie działań terapeutyczne - rehabilitacyjnych, toteż dalsza kontynuacja leczenia farmakologicznego i sprawowania całodobowej opieki może odbywać się poza tego typu zakładem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sprawie i zauważając, że w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja Marszałka Województwa [...] z 12.05.2003r., na mocy której F. A. skierowany został do Państwowego Zakładu opiekuńczo - Leczniczego w M na pobyt stały i w ocenie organu tam powinien być przyjęty. Na rozprawie w dniu 08.02.2012r. R. A. oświadczył, że dwa lata temu otrzymał informacje, że dla F. A. jest miejsce w Domu Pomocy Społecznej w B. Jest to placówka oddalona dwa kilometry od domu jego podopiecznego, który przebywa obecnie w P oddalonym o 450 km, stąd kontakt z nim jest utrudniony. Skarżący uważa, że w Domu Pomocy Społecznej w B opieka byłaby właściwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga R. A. podlega uwzględnieniu. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliwszy stan faktyczny sprawy, w sposób niezgodny z prawem orzekły w kwestii skierowania F. A. do domu pomocy społecznej. Pominęły bowiem prawny aspekt okoliczności, że wobec F. A. już w roku 2003 Sąd Rejonowy Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 31 marca 2003r. sygn. akt [...] zarządził z wniosku Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej F. A., całkowicie ubezwłasnowolnionego z powodu niedorozwoju umysłowego. Orzeczenie to zapadło na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994r., Nr 111, poz. 535), który stanowi, że: Jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody". W tej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 2 grudnia 1998r. sygn. akt l SA 1435/98 (Lex nr 45762): "w domu opieki społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych lub umysłowo upośledzonych może przebywać tylko osoba chora psychicznie lub upośledzona umysłowo. Zgodnie z przepisami ustawy z 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (art. 38) osoba chora psychicznie lub upośledzona umysłowo (lub jej przedstawiciel ustawowy) musi wyrazić zgodę na pobyt w domu pomocy społecznej. W przypadku braku tej zgody, przy występowaniu określonych ustawowo przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy, a nie organy administracji publicznej. W takiej sytuacji organy, wydając stosowne decyzje administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej, wykonują jedynie orzeczenie sądu". Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Ke 283/08 (Lex nr 499740) , iż "w przypadku, gdy o umieszczeniu w domu pomocy społecznej zadecydował sąd powszechny, rola organu administracji sprowadza się do wykonywania orzeczenia sądu i wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej (...). To sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego wyjaśnia i ocenia, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia. W szczególności to sąd opiekuńczy dokonuje ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby psychicznej nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 09 czerwca 2009r. sygn. akt l OSK 1188/08). Z istoty orzeczenia sądu opiekuńczego wynika również, że zarządzenie o umieszczeniu danej osoby w domu pomocy społecznej nie jest równoznaczne z umieszczeniem tej osoby w konkretnej placówce. Tego typu rozstrzygnięcie pozostawione jest organowi administracyjnemu, który winien orzec zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącym, że: "osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej". Niemniej należy zastrzec raz jeszcze, że w tej sytuacji rolą organu administracji jest jedynie wykonanie orzeczenia sądu. W niniejszej sprawie organy administracji w sposób nieuprawniony dokonały natomiast oceny zasadności umieszczenia F. A. we wnioskowanym przez jego opiekuna R. A. Domu Pomocy Społecznej w B z punktu widzenia przesłanek art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi , że: "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej". Organ administracyjny orzeka na podstawie tego przepisu jedynie w sytuacji uzyskania zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Innymi słowy, gdy umieszczenie w domu pomocy społecznej nie następuje na podstawie postanowienia sądu opiekuńczego. Wobec powyższego należy przyjąć, że orzekające w sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, naruszając prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy (gdyż wydały decyzje na niewłaściwych przesłankach) w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego względu Sąd na podstawie powołanego przepisu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji rozpozna wniosek R. A. o umieszczenie F. A. w domu pomocy społecznej, mając na uwadze powyższe wskazówki Sądu, a w szczególności zasadę orzekania w kontekście orzeczenia sądu opiekuńczego.