II SA/Kr 1489/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lipca 2011r.nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.M. kwotę 500/ pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek W.W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w K". W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, w tym na dwie decyzje SKO w K. z dnia 25 lutego 2009r. i 9 lipca 2010r., które uchylały poprzednie decyzje Prezydenta Miasta K. W dalszej części wskazano, że toku postępowania wyjaśniającego uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz w zakresie ochrony środowiska, Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, Dyrekcji [...] Parków Krajobrazowych w K. w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego w otulinie parku krajobrazowego oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków w zakresie obszaru objętego strefą nadzoru archeologicznego. Ponadto, wobec nie zajęcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. stanowiska w ciągu 21 dni od dnia doręczenia projektu decyzji do uzgodnienia oraz wobec nie zajęcia przez Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w K. stanowiska w ciągu 14 dni od tego dnia, uznano, że również te podmioty dokonały uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. W decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto podano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wniesiono żadnych uwag i zastrzeżeń. Do decyzji załączono warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz części graficzne analizy oraz warunków zabudowy, stanowiące integralną część decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.M. , w którym: - zakwestionował treść uzgodnienia decyzji z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , podnosząc, że uzgodniony sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie inwestycji i jest sprzeczny z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy czym sam podmiot uzgadniający w swojej opinii podkreślił, że nie ma możliwości zapewnienia bezpiecznego i zgodnego z przepisami prawa zjazdu z drogi publicznej - podniósł że planowana inwestycja pozbawi dwie sąsiednie nieruchomości dostępu do światła ze względu na zbyt bliskie usytuowanie projektowanego budynku względem nich, - wskazał, że zjazd, w oparciu o który ma zostać rozwiązana obsługa komunikacyjna inwestycji w rzeczywistości nie istnieje, naniesiony jest tylko na dokumenty planistyczne, jest usytuowany pod skosem i zachodzi na sąsiednią działkę, - wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej w celu zbadania, czy planowany sposób obsługi komunikacyjnej jest zgodny z prawem, - zarzucił, że błędne są ustalenia decyzji organu l instancji co do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż jest on zawyżony oraz co do szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Podał też, że działka inwestora jest mała i dlatego nie powinna na niej być zrealizowana inwestycja, nawet bez garażu. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 59 ust. t, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 ), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zadaniem organu jest zbadanie, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ l instancji. Jeżeli chodzi o spełnienie pierwszej przesłanki, tzn. warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji wykazał jej spełnienie, W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ l instancji ma obowiązek zlecić osobie do tego uprawnionej, dysponującej wiedzą fachową, dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy." Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji -odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji W niniejszej sprawie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, ponownie przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną- mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Zgodnie z wnioskami analizy, istnieją działki sąsiednie spełniające warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Są to działki nr [...] , [...] i [...] obr. [...]. W sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Wskazać przy tym należy, że analiza musi zawierać te elementy, o jakich mowa w cyt. już rozporządzeniu. Ustalenie tych elementów powinno odbywać się na drodze również wskazanej przez rozporządzenie, co powinno wynikać z treści analizy. Tak więc Kolegium ogranicza się do zbadania, czy istniejąca analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i czy w związku z tym jej wyniki są wiarygodne. Ponadto zbadać należy, czy wydana w sprawie decyzja l instancji odpowiada swą treścią wynikom przeprowadzonej analizy. Badanie przedmiotowej analizy znajdującej się w aktach sprawy, a następnie kwestionowanej decyzji, wykazuje, że spełniają one wymogi określone rozporządzeniem. Analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy, którą uznać należy za wystarczającą. Poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi rozporządzeniem, l tak linę zabudowy ustalono zarówno od strony ul. [...], z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji, jak i od ul. [...], do której działka nr [...] również przylega. Linię od strony ul. [...] ustanowiono zgodnie z podstawową regułą wynikającą z Rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast linię zabudowy od strony ul. [...] ustanowiono jako nieprzekraczalną, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Rozwiązanie to zostało wyczerpująco uzasadnione i w tej sytuacji uznać je należy za dopuszczalne. Jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy, to również, wbrew twierdzeniom odwołania, został on ustalony prawidłowo. Średnia tego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 35%, co potwierdzają dane podane przez autorkę analizy (karta [...] akt sprawy). W związku z tym ustalenie omawianego parametru na poziomie 35% należy, jako zgodne z podstawową regułą ustanowioną w § 5 ust. 1 rozporządzenie, za jak najbardziej dopuszczalne. Zarzuty odwołania dotyczące tego zagadnienia należy zatem uznać za chybione. Szerokość elewacji frontowej oraz wysokość elewacji frontowej ustalono odmiennie od podstawowych reguł ustanowionych rozporządzeniem. Rozporządzenie dopuszcza pewne odstępstwa od reguł ogólnych, jeśli wynikają one z analizy (§ 6 ust. 2 i § 7 ust. 4). Wymienione odstępstwa zostały wyczerpująco i przekonująco uzasadnione i jako takie powinny być uznane za zgodne z prawem. Pozostałe parametry planowanej inwestycji ustalone zostały zgodnie z rozporządzeniem i nie budzą zastrzeżeń. Podsumowując decyzja obecnie nie wykazuje już braków wskazanych w decyzji Kolegium z 9 lipca 2010 r. Jeśli chodzi natomiast o podnoszoną w odwołaniu kwestię obsługi komunikacyjnej inwestycji i dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Z załączonych do akt sprawy map wynika jednoznacznie, że teren ten bezpośrednio przylega do ulic [...] i[...] , które są drogami publicznymi. W kwestii sposobu rozwiązania kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji, Kolegium podało, że nie ma podstaw do jego kwestionowania. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w szczególności z map oraz dokumentacji fotograficznej (karta [...] akt sprawy) zjazd na teren inwestycji, w oparciu o który realizowana ma być obsługa komunikacyjna, istnieje. Wydaje się zresztą, że co do tego faktu nie ma również wątpliwości Odwołujący się, podając różne cechy istniejącego zjazdu, które w jego ocenie dyskwalifikują go jako wjazd na teren planowanej inwestycji. Z powyższego powodu Kolegium za zbędne uznało przeprowadzenie wizji lokalnej przedmiotowego terenu. Materiał zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczający ogląd sytuacji faktycznej, jaka zachodzi w rejonie inwestycji, a w szczególności potwierdza istnienie przedmiotowego wjazdu. Nie ma przepisów, które zakazywałyby dopuszczenia obsługi komunikacyjnej inwestycji przez istniejący już zjazd, nawet jeżeli znajduje się on blisko skrzyżowania. W szczególności przepisów takich nie zawiera wskazana przez odwołującego ustawa Prawo o ruchu drogowym. Konieczne jest jedynie zbadanie, czy ów istniejący zjazd in concreto nadaje się do obsługi komunikacyjnej inwestycji. Taka analiza została przeprowadzona, organ l instancji uzyskał w toku postępowania opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu odnośnie tej kwestii (opinia z dnia 17 lutego 2009 r., karta [...] akt sprawy). Z opinii tej wynika, że możliwe jest, przy pewnych ograniczeniach uwzględniających specyfikę usytuowania przedmiotowego zjazdu (obsługa wyłącznie na relacje prawoskrętne), zrealizowanie obsługi komunikacyjnej przy jego wykorzystaniu. Jakkolwiek przedmiotowe uzgodnienie stanowi jedynie niewiążącą opinię, to jednak należy je uznać za wartościowy i wiarygodny materiał dowodowy, potwierdzający poprawność przyjętego w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji rozwiązania. Zatem w oparciu o istniejący w aktach sprawy materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że obsługa komunikacyjna inwestycji zaplanowana została prawidłowo, a zarzuty odwołania są również w tym zakresie chybione. Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest również sporne, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, obszar stanowiący teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania dotyczących zacienienia sąsiednich posesji przez planowaną inwestycję, Kolegium wyjaśniło, że kwestie związane z dostępem nieruchomości sąsiednich do światła nie stanowią przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zagadnienia wpływu nowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są regulowane przez ustawę Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu. Obecnie natomiast zarzuty te uznać należy za przedwczesne. Ponadto sformułowanie, które znalazło się w pkt 6 załącznika nr 1 do kwestionowanej decyzji, stwierdza, że "realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi." Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A.M. i A.B. reprezentowana przez A.M. . W obu skargach zarzucono: l. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy , w tym nie wyjaśnienie, czy zjazd na teren inwestycji, w oparciu, o który ma być realizowana obsługa komunikacyjna rzeczywiście istnieje czy jest to on tylko naniesiony na dokumenty planistyczne , jest usytuowany pod skosem i zachodzi na sąsiednią działkę oraz nie przeprowadzenie wielokrotnie wnioskowanej wizji lokalnej. 2. naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej oględzinom poprzez nie przeprowadzenie wielokrotnie wnioskowanej wizji lokalnej przedmiotowej działki. 3. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zaskarżoną decyzję (w przedmiocie szerokości elewacji) oparto o odmienne od podstawowych reguł ustanowionych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zasady. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, iż spełnione zostały łącznie określone w niniejszym artykule ustawy warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy nie jest możliwym wyjazd/zjazd z drogi publicznej oraz wadliwie określono zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy jak i szerokość elewacji frontowej. 2. naruszenie § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej z w oparciu o wadliwe założenia i wskaźniki z pogwałceniem wprost zapisu niniejszego paragrafu dopuszczającego ustalenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W uzasadnieniu wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnie stwierdziło, iż nie ma potrzeby przeprowadzania wizji lokalnej w terenie w celu ustalenia usytuowania wjazdu na teren inwestycji. W ocenie skarżących, zarzut ten staje się szczególnie istotny w sytuacji, gdy Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w swojej opinii odnośnie planowanej inwestycji stwierdził, iż nie ma możliwości zapewnienia bezpiecznego i zgodnego z prawem zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Ponadto wskazano na zbyt lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji w stosunku do ustalenia poszczególnych parametrów planowej inwestycji, a to wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości i szerokości elewacji frontowej. Ten ostatni parametr został błędnie ustalony, błędnie bowiem przyjęto, że maksymalna szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 48 m. Niezasadnie organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, ponieważ przyjęty planowany sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i jest sprzeczny z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto planowana inwestycja spowoduje nadmierne zacienienie działek sąsiednich i budynków na nich posadowionych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga A.M. jest częściowo uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , jak też decyzji organu l instancji z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Prezydenta Miasta K. Nr [...] uznał, że decyzje te naruszają prawo. Organ ustalił na wniosek inwestora W.W. z dnia 16.05.2006r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w K. ". Inwestor trzykrotnie korygował swój pierwotny wniosek z dnia 16.05. 2006r. (k [...] akt adm.) domagając się ostatecznie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] ,[...] [..] -wjazd od ulicy [...] a także budowy garażu dobudowanego do garażu sąsiada, określając ostatecznie elewacje frontową budynku od ulicy [...] na ok. 13 metrów. W piśmie z dnia 16.06.2006 r. inwestor podał, że rezygnuje z infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji cel publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1: 2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor nie spełnił wszystkich wymaganych warunków co do prawidłowo złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy, ponieważ nie określił terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania ani też planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej ( wniosek inwestora z dnia 16.05.2006 r. k. [...] , akt adm., zmiany wniosku na k. [...] akt adm.). W myśl art. 59 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy . Z kolei przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki jakie inwestor musi spełnić łącznie, aby .inwestycja była zgodna z prawem. Stosownie do przepisu art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003r, Nr 164, póz. 1588) zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej przepisu art. 61 ust. 6 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 61 ust. 7 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W związku z powyższym, decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. W § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. ustawodawca określił co należy rozumieć przez front działki. Stosownie do tego przepisu ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega dc drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ ustalając szerokość elewacji frontowej, jak w Załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji z dnia [...].05.2011 r. znak: [...] w pkt II 1 lit. c (k.390 akt adm.) określił, że szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] ustala się w przedziale 8,0 m - 14,0 m i szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] 12,Om -15,0 m. Szerokości te wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 cyt rozporządzenia. Po pierwsze należy wskazać, iż z analizy urbanistyczno- architektonicznej sporządzonej w dniu 14.02.2011 r. przez upr. architekta D.S. wynika, że organ określił dwie szerokości frontowe przedmiotowego budynku tj. od strony ul. [...] i od strony ul. [...] ze względu na narożne położenie projektowanej zabudowy. Takie określenie dwóch elewacji frontowych jest sprzeczne z przepisem § 2 pkt 5 w związku z § 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia , ponieważ front działki może być tylko jeden i to ten z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Do drugie organ w decyzji o warunkach zabudowy nie określił wjazdu lub wejścia na działkę, gdyż nie zawarł w ogóle tej informacji w osnowie decyzji, jedynie w Załączniku Nr 1 do decyzji organu l instancji w pkt. 5 lit. d podał, że warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji są zgodne z opinią Zarządu Infrastruktury Komunikacji i Transportu w K. znak: [...] z dnia 17.02.2009 r. ( k. [...] akt adm.). Z opinii tej wynika, i tak określono w decyzji, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji została określona od drogi publicznej jaką jest ulica [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu i zgodnie z istniejącą organizacją ruchu wyłącznie na relacje prawoskrętne. A zatem z tego ustalenia nie wynika jaki i z której strony ma być wjazd lub wejście na teren inwestycji. Określono jedynie zjazd z terenu inwestycji i to wyłącznie na relacje prawoskrętne. Skarżący A.M. w odwołaniu od decyzji organu l instancji wskazywał, że powyższe okoliczności są istotne w sprawie i w jego ocenie brak jest możliwości określenia bezpiecznego wjazdu i zjazdu na teren inwestycji ze względu na niekorzystne usytuowanie działki w narożu dwóch ruchliwych ulic K. co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień organu l instancji w takim właśnie określeniu wjazdu lub wejścia na teren inwestycji i nie dokonywał dalszych wyjaśnień dotyczących tej okoliczności. Mając na uwadze powyższe okoliczności, odnoszące się do ustalenia elewacji frontowej przedmiotowego budynku, jak i braku określenia wjazdu lub wejścia na teren inwestycji, organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego art, 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 pkt 3 i §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Kolejnym uchybieniem organów było nieprawidłowe, gdyż znacznie zawyżone wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od ul. [...], którą określono na 8,0 m - 14,0 m. Przepis § 6 ust. 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 . Organ dopuścił ustalenie szerokości elewacji frontowej od ul . [...] o ponad 20%, jednakże te ponad 20% stanowi różnicę w szerokości elewacji frontowej aż o 6 metrów, przy planowanym budynku jednorodzinnym . W ocenie Sądu różnica ta nie znajduje uzasadnienia w analizie. W analizie stwierdzono, że dopuszcza się lokalizację budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...] nie wyjaśniając bliżej tak znacznego przekroczenia tej szerokości elewacji frontowej . Ponadto organy tak naprawdę ustaliły dwie elewacje frontowe, a nie jedną, w związku z tym trudno jest zweryfikować stanowisko organów w tej kwestii. Poza tym organy w Zał. Nr 1 do decyzji organu l instancji określiły obowiązującą linię zabudowy, co jest sprzeczne z analizą, gdyż na stronie 3 tej analizy in fine stwierdzono, że dla planowanej inwestycji należy określić nieprzekraczalną linię zabudowy. Określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest sprzeczne z § 4 cyt. rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie dopuszcza możliwości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, tylko mówi o obowiązującej linii zabudowy, a z drugiej strony określiły też tę linię zabudowy jako obowiązującą. Takie ustalenia są sprzeczne same w sobie i niejednoznaczne. Organy obu instancji również nie rozpoznały i nie rozpatrzyły sprawy zgodnie z wnioskiem inwestora, który ostatecznie żądał możliwości zrealizowania inwestycji na działkach nr [...]- budynek, działka [...] i działka nr [...] wjazd, a także budowy garażu. Stosownie do przepisu art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W" związku z tym obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Organy tego nie uczyniły ustalając w osnowie decyzji warunki zabudowy tylko na jednej działce nr [...], nie określając przy tym wjazdu na tę działkę oraz nie rozpatrując wniosku inwestora w zakresie możliwości zrealizowania garażu na terenie inwestycji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie co wynika z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Naruszyły też zasadę ustalenia prawdy obiektywnej określonej w przepisie art. 7 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. odnoszący się do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto organy naruszyły również przepisy prawa materialnego art. 52 ust.2pkt.2lit.b), art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 1 ust. 1, ust. 3, §2 ust. 5, § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania miało wpływ na wynik spraw , gdyż zdeterminowało wydanie decyzji naruszającej prawo. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez A.M. dotyczących przeprowadzenia przez organ wizji lokalnej na przedmiotowej działce celem ustalenia możliwości usytuowania wjazdu, to zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony, ponieważ przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje aby organ miałby taką wizję przeprowadzać. Przesłanki które musi spełnić inwestor łącznie aby móc uzyskać decyzję o warunkach zabudowy są określone w przepisach art.61 ust.1 oraz cyt. wyżej rozporządzenia. Niezasadny jest też zarzut, iż przedmiotowa inwestycja miałaby zacienić działkę sąsiednią, ponieważ kwestia zacienienia byłaby rozpatrywana na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi niejako promesę do dalszego etapu prowadzenia inwestycji . Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym, jeżeli inwestor złoży kompletny i prawidłowy wniosek i spełni wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy, to organ nie może wydać odmownej decyzji, co wynika wprost z przepisu art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast odnośnie zarzutu zawyżonego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określonego w decyzji na 35%, to zarzut ten jest również nieuzasadniony, ponieważ jest to średni wskaźnik zabudowy dla działek usytuowanych w obszarze analizowanym co wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wjazdu/zjazdu z drogi publicznej, jak też ustalenia szerokości elewacji frontowej to zarzuty te należy uznać za uzasadnione, co zostało wyżej omówione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo g postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz inne przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.