II OSK 1098/12

Dnia 5 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 67/11 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 67/11 oddalił skargę J. P. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. J. P. - powołując się na swój wcześniejszy wniosek, z dnia [...] lipca 2007 r., na który do tej pory nie otrzymał odpowiedzi - ponownie zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z wnioskiem o zalegalizowanie obiektu gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), które dopuszczają legalizację obiektów budowlanych wyremontowanych przed 1995r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustawa, na którą powoływał się wnioskujący dotyczyła spraw, w których postępowania już się toczyły, natomiast postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku zakończyło się ostatecznie w dniu [...] maja 2005 r. Odnosząc się do pisma J. P. z dnia [...] lipca 2007 r. wyjaśniono, że zostało ono potraktowane jako pismo uzupełniające jego wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Ponadto wskazano, że prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1804/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], odmawiającą w trybie wznowieniowym uchylenia decyzji ostatecznej Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. P. zwrócił się z zapytaniem o stan sprawy z jego wniosku o legalizację pomieszczenia gospodarczego przy ul. [...] w S. sformułowanego w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na powyższe zapytanie organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. powtórzył argumentację sformułowaną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz podkreślił, że wobec zakończenia w dniu [...] maja 2005 r. postępowania w przedmiotowej sprawie decyzją ostateczną o rozbiórce brak jest możliwości prawnej legalizacji, o którą wnosi. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. P. ponowił swoją prośbę o legalizację pomieszczenia gospodarczego złożoną w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. Wskazał, że do dzisiaj nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ani merytorycznego, ani proceduralnego (zawieszenie postępowania, przekazanie według właściwości, przedłużenie terminu rozpoznania sprawy). Według wnioskodawcy sprawa, o której wspomina organ odwoławczy dotyczy innego przedmiotu – rozbiórki wskazanego pomieszczenia, a nie jego legalizacji. J. P. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w związku z nierozpatrzeniem jego wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. o legalizację obiektu gospodarczego położonego w S. przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wyjaśnił, że analiza zgromadzonych w sprawie akt prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nakazującą rozbiórkę. Odnosząc się do wystąpienia wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2007 r. skierowanego do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku organ wyjaśnił, że podanie to zakwalifikowane zostało jako pismo uzupełniające wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą w trybie wznowieniowym uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2005 r. Decyzję tą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy, skargę zaś wniesioną na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1804/10. Wobec powyższego zarzut bezczynności organu wojewódzkiego uznano za bezzasadny. Organ centralny podkreślił, że organ odwoławczy w pismach wielokrotnie podkreślał, że wobec ostatecznego zakończenia sprawy rozbiórki przedmiotowego obiektu gospodarczego nie ma prawnych możliwości zalegalizowania tego obiektu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. J. P. złożył skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w S. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 oraz 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku o legalizację budynku gospodarczego położonego w przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku o legalizację ww. pomieszczenia. Nie otrzymał jednak żadnej decyzji administracyjnej w tym zakresie, jak i postanowienia o przekazaniu sprawy do innego organu według właściwości rzeczowej lub miejscowej, czy postanowienia w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy mimo, iż wielokrotne upłynął termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał również, że nie trzymał żadnego postanowienia, z którego wynikałaby konieczność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na inne toczące się postępowania administracyjne lub sądowoadministracyjne. Sprawa, o której Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wspomina w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. dotyczyła zaś zupełnie innej sprawy - nie legalizacji pomieszczenia gospodarczego, a jedynie jego rozbiórki. Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. występował do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z zapytaniem o stan sprawy (ponowienie w dniu [...] sierpnia 2011 r.), zaś w dniu [...] września 2011 r. składał skargę na bezczynność organu administracji skierowaną do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie, nieuwzględnioną argumentem, iż wniosek o legalizację budynku został zakwalifikowany jako pismo uzupełniające wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie jest zasadne. Organ ten nie zauważył bowiem, że w toku postępowania o rozbiórkę złożony został także wniosek o legalizację, który powinien zostać rozpatrzony wcześniej. Skarżący podkreślił, że cały czas zmierza do zalegalizowania budynku na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności Sąd, w oparciu o akta administracyjne sprawy mając w szczególności na uwadze treść wezwania, będącego warunkiem koniecznym dla uruchomienia sądowej kontroli bezczynności organu administracji, przyjął, że przedmiotem zarzucanej przez skarżącego bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku jest wniosek z dnia [...] lipca 2007 r., ponowiony następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Dla oceny legalności działań Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kluczowym uznał Sąd poczynienie ustaleń, czy organ ten pozostawał w bezczynności wobec wniosków skarżącego, podkreślając jednocześnie, że przedmiotem sądowej kontroli na skutek skargi na bezczynność organu, nie może być określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w prawem przewidzianej formie i określonym terminie. Jak stwierdził Sąd, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kwestia legalności zabudowy obiektem gospodarczym położonym w Słupsku przy ul. [...] była przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J. P. rozbiórkę tego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2005 r. Tym samym kwestia samowolnej zabudowy na działce nr [...] w Słupsku została ostatecznie zakończona. Następnie wskutek wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego wskazanymi wyżej decyzjami, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] maja 2005 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1804/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powtórnie zatem kwestia nielegalnej zabudowy na działce skarżącego została ostatecznie i prawomocnie zakończona, w postępowaniu nadzwyczajnym. W tym miejscu Sąd podkreślił, że złożony w toku postępowania wznowieniowego wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. został przez organ zakwalifikowany jako pismo uzupełniające wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Skutkiem tego, sformułowane w tym piśmie wnioski i argumenty zostały przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu. W ocenie Sądu takie postępowanie organu nie nosi cech uchybień procesowych, co potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. W świetle ujawnionych faktów Sąd stwierdził, że nie można odebrać słuszności stanowisku organu nadzoru budowlanego, który w odpowiedzi na powtórzony i tożsamy (z wnioskiem skarżącego dnia [...] lipca 2007 r.) wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. o legalizację obiektu gospodarczego położonego na działce nr [...] w S. wyjaśnił, że wobec ostatecznie rozstrzygniętej kwestii rozbiórki tego obiektu nie ma prawnych możliwości skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie jego legalizacji. Jak zauważył Sąd, wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r., odwołujący się w swej treści i żądaniu do wniosku z dnia [...] lipca 2007 r., dotyczył sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. o rozbiórce. Wniosek zaś z dnia [...] lipca 2007 r. był przedmiotem rozpoznania w związku z trwającym przed PWINB postępowaniem wznowieniowym, również zakończonym decyzją ostateczną i prawomocną wskutek oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wydanie zatem nowej decyzji w sprawie, w niezmienionym stanie faktycznym w oparciu o inną podstawę prawną, bez wzruszenia decyzji orzekającej rozbiórkę, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie działanie sprzeciwiałoby się zasadzie trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Jak podkreślił Sąd, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie można zatem stawiać organowi zarzutu bezczynności w zakresie podejmowania czynności, które byłyby sprzeczne z prawem. Ponadto Sąd zauważył, że jak wynika z treści skargi, skarżący skierował zarzut bezczynności pod adresem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, w sprawach które podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Przepisy zaś przywołanego aktu sytuują wojewódzkiego inspektora nadzoru budowanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy). Wyjątkowo, tylko w ściśle określonych przypadkach, organ ten orzeka jako organ pierwszej instancji (art. 83 ust. 3). Przypadki te jednak w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przede wszystkim właściwość tego organu sprowadza się do rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji i postanowień wydawanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz do rozstrzygania w kwestii tych aktów w nadzwyczajnych trybach postępowania. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozumianej jako zaniechanie tego organu w wydaniu aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r., który był przedmiotem rozpatrzenia w toczącym się wówczas przed tym organem postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym ostatecznej decyzji o rozbiórce spornego obiektu budowlanego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze Sąd stwierdził, że argumenty te nie uzasadniają zarzutu bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, a świadczą jedynie o tym, że skarżący wadliwie interpretuje pojęcie bezczynności organu administracji. Jego wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. jest natomiast kolejną próbą podważenia funkcjonującej w obrocie prawnym i egzekwowanej decyzji o rozbiórce obiektu gospodarczego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. P., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 35, art. 36 oraz art. 37 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że stanowisko skarżącego jest jak najbardziej czytelne – zmierzał on i zmierza cały czas do zalegalizowania budynku na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Podniesiono, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji prowadzenie postępowania w sposób, który uwzględnia słuszny interes obywateli, zaś art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek sprawowania pieczy nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzieliły im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Konkludując, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Stwierdzić bowiem należało, że Sąd I instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w postępowaniu przed nim znajdowały zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie których sąd dokonuje oceny zaskarżonej – w niniejszej sprawie - bezczynności organu. Sądy administracyjne nie stosują zatem bezpośrednio przepisów k.p.a., lecz tylko oceniają poprawność ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Z powyższych względów, aby postawić Sądowi I instancji zarzut niedostrzeżenia, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 9, art. 35 oraz art. 37 k.p.a. należało zarzuty te powiązać z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym bowiem razie zarzuty dotyczą zaskarżonej bezczynności organu, a nie zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia tego ostatniego. Stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie wymieniono żadnego przepisu ustawy procesowej, który miałby naruszyć WSA poprzez to, że oddalił skargę na bezczynność, pomimo naruszenia przez organ powoływanych przepisów k.p.a. Próżno również dopatrywać się doprecyzowania tych zarzutów w sposób pozwalający na odniesienie ich do Sądu I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie powyższe zarzuty kierowane są wyraźnie do postępowania prowadzonego przez organ administracji. Wadliwe zaś skonstruowanie skargi kasacyjnej nie może skutkować ustalaniem woli strony i kierunku zaskarżenia przez Sąd rozpoznający ten środek zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.