III SA/Wr 660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. G. i "A" Spółki z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz stron skarżących [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem B. G. z dnia [...] r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Wniosek, o którym mowa, złożono do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. z siedzibą w L. B., który to organ – postanowieniem z dnia [...] r. – przekazał wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., jako właściwego do jego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Zainteresowana dokonała zmiany wniosku w dniu [...] r., a w dniu [...] r. do BP ARiMR w O. wpłynął kolejny wniosek tej samej strony o przyznanie płatności na rok 2010, do którego dołączono umowę, z treści której wynikało, że wnioskodawczyni przejęła od A. G. dwie działki o areale [...] ha oraz [...] ha (w zakresie użytkowania rolniczego i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego), oświadczając, że działki te przyjmuje i zobowiązuje się do kontynuowania tego programu. W dniu [...] r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynął sporządzony na formularzu "Wniosek na rok 2010". Z oznaczenia rubryk tyczących zakresu żądania wynika, że składający go podmiot wnioskuje o przyznanie: 1) "jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego"; 2) "pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania"; 3) "w okresie od dnia złożenia wniosku o płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW". W dalszej części wniosku wskazano na B. G. jako podmiot przekazujący i na "A" spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością jako podmiot przejmujący. Do wniosku dołączono dwa oświadczenia spółki o przejęciu od B. G. działek położonych na obszarach ONW (jedno oświadczenie dotyczy areału [...] ha, a drugie – [...] ha), wraz z zobowiązaniem do kontynuowania na przejętych działkach działalności B. G. przez okres 5 lat od dnia otrzymania przez nią płatności ONW. Dołączono także umowę przekazania posiadania i prawa użytkowania gruntów rolnych oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego i ONW, zawartą w dniu [...] r. Z treści tej umowy wynika, że B. G. przekazuje działki (wskazane na odwrocie umowy, na kopii wniosku o płatności) w posiadanie spółki "A", w zakresie użytkowania rolniczego i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego i związanymi z tymi działkami zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi i ONW, w zakresie i na zasadach określonych w rozporządzeniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych i ONW i zrzeka się na rzecz tej spółki, jako nowego posiadacza działek, uprawnienia do ubiegania się o odpowiednie płatności do tych działek. Z kolei spółka "A" przejmuje wskazane działki, z jednoczesną deklaracją przejęcia wszelkich związanych z tymi działkami zobowiązań, w zakresie programu rolnośrodowiskowego i ONW i zobowiązaniem do kontynuowania na przejętych działkach programu rolnośrodowiskowego i programu ONW. Jako powód przekazania posiadania wskazano w umowie fakt utraty przez B. G. prawa do skutecznego ubiegania się o płatności, w związku z czym dalsze użytkowanie przez nią przekazywanych działek stało się nieopłacalne. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) – adresowaną wyłącznie do B. G. – organ pierwszej instancji odmówił przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. opisaną w sentencji niniejszego wyroku, wydaną po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż kwestie uprawnienia B. G. do płatności za rok 2010 należało rozstrzygnąć osobną decyzją, mimo przedłożenia przez spółkę "A" umowy z dnia [...] r., na podstawie której dokonano przekazania posiadania działek rolnych zadeklarowanych przez pierwotną wnioskodawczynię do płatności. "W przeciwnym wypadku – wywodził w tym kontekście Dyrektor OR ARiMR – kwestie uprawnienia B. G. do uzyskania płatności a co za tym idzie uprawnienia do jej przekazania byłyby przedmiotem rozważań w decyzji z zakresu przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 dla Spółki "A". Dla skutecznego przekazania zobowiązań istotna jest ciągłość realizacji programu. Skoro bowiem B. G. nie spełnia podstawowego warunku dla uzyskania płatności do gruntów rolnych (brak numeru identyfikacyjnego producenta), to nie może w ramach kontynuacji zobowiązania skutecznie się o nią ubiegać, a tym samym skutecznie przekazywać dalej zobowiązań." Co do merytorycznych podstaw odmówienia stronie płatności, o które pierwotnie wnioskowała, organ wyższego stopnia podkreślił, że nie spełnia ona warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), przywoływanego dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Nie ma bowiem aktualnie nadanego numeru identyfikacyjnego. Dyrektor OR ARiMR podzielił także zapatrywanie organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie został spełniony warunek przewidziany w § 43 tego samego rozporządzenia, ponieważ do realizowanego przedsięwzięcia zgłoszono nową działkę (Nr [...]), a inne działki (o numerach: [...] i [...]) nie były zakwalifikowane do płatności w roku poprzednim przez poszczególne podmioty zgłaszające je w swoich wnioskach, co zostało rozstrzygnięte ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Obszerną, jedną, wspólną skargę – zawierającą żądania: uchylenia decyzji organów administracji rolnej obu instancji i zasądzenia kosztów – wniosły do tutejszego Sądu B. G. oraz Spółka "A". W uzasadnieniu skargi sformułowano wiele konkretnych zarzutów, koncentrujących się jednak wokół dwóch podstawowych kwestii: 1) niezasadności twierdzenia organu, że B. G. nie dysponuje obecnie nadanym jej numerem identyfikacyjnym; 2) nie znajdującym uzasadnienia prawnego zabiegiem dokonania sztucznego podziału postępowania na dwa odrębne, z których jedno prowadzone było w odniesieniu do B. G., a drugie – wobec spółki "A" (w ocenie obu skarżących podmiotów, są one stronami jednego postępowania, którego przedmiotem jest kwestia przyznania wnioskowanych płatności na rok 2010 jednemu z tych podmiotów). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, z następujących przyczyn. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne. Zdaniem składu orzekającego, organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem należycie aspektów podmiotowych postępowania, zwłaszcza z perspektywy postanowień § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – przepisu o kluczowym znaczeniu dla niewadliwego załatwienia niniejszej sprawy. Przywołany przepis stanowi w ust. 1, iż "W razie przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy." Wymagania formalne, co do wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz rodzaju załączników określił prawodawca w ust. 2-5 tego samego paragrafu. Pierwotnym wnioskodawcą była w rozpoznawanej sprawie B. G. i do niej też (wyłącznie) organy obu instancji skierowały swoje rozstrzygnięcia, kwestionowane w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Organy wzięły przy tym co prawda pod uwagę, że w toku postępowania pojawił się nowy podmiot (spółka "A"), uznały jednak, że przesądzenie kwestii uprawnienia B. G. do płatności za rok 2010 r. należało rozstrzygnąć osobną decyzją. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Odrębne potraktowanie obu podmiotów, skutkujące prowadzeniem dwóch osobnych postępowań administracyjnych względem każdego z nich, byłoby ewentualnie uzasadnione w razie złożenia przez te podmioty osobnych wniosków o ten sam rodzaj wsparcia, które miałoby być wypłacone każdemu z tych podmiotów osobno, w odniesieniu do tych samych gruntów zgłoszonych do płatności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rzecz przedstawia się inaczej. Z dokumentacji datowanej na dzień [...] r., złożonej do siedziby organu pierwszej instancji przez spółkę "A" wcale bowiem nie wynika, że B. G. nadal żąda płatności, o przyznanie której pierwotnie wnosiła, i że o osobną płatność tego samego rodzaju występuje równocześnie wspomniana spółka. Przeciwnie, treść wniosku spółki, obu jej oświadczeń, a także umowy przekazania posiadania i użytkowania gruntów rolnych (dokumentów szczegółowo opisanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia) wynika niedwuznacznie, że spółka występuje w sprawie w charakterze podmiotu przejmującego grunty B. G. zgłoszone przez nią do płatności oraz dotychczasowe zobowiązania rolnośrodowiskowe i ONW B. G., a nie jako podmiot ubiegający się na swoją rzecz, obok B. G., o przyznanie tej samej płatności. Dysponując dokumentacją o takiej treści podstawową powinnością organów było upewnienie się, czy w sprawie zachodzi sytuacja opisana we wcześniej cytowanym § 23 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podjęcie czynności weryfikacyjnej, o której mowa, było niezbędne, bowiem w aktach sprawy brak formalnego wniosku spółki "o wstąpienie do toczącego się postępowania", wymaganego przepisem § 23 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w razie przeniesienia posiadania całego gospodarstwa od pierwotnego wnioskodawcy (lub części tego gospodarstwa), przejemcy przysługuje uprawnienie do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na miejsce, a nie obok (celowe podkreślenie składu orzekającego) pierwotnego wnioskodawcy. Konstrukcja przyjęta przez prawodawcę w § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie też wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje jedna tylko płatność, o którą może się skutecznie ubiegać jeden tylko podmiot. Skoro organy nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – przeto Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanych decyzji, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Jest bowiem oczywiste, że stwierdzone uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze dlatego, że bez wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru obu skarżących stron, nie sposób prawidłowo wskazać podmiot, do którego adresowane powinny być rozstrzygnięcia organów. Po drugie z tej przyczyny, iż dokonując oceny rzekomo wyłącznie zasadność wniosku B. G., organ z góry przesądził, że płatności nie należą się również spółce "A", co jest dopuszczalne wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego względem tego ostatniego podmiotu. To zaś wymagało uprzedniego przesądzenia, czy w sprawie doszło do przekształcenia podmiotowego dopuszczonego w § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, czy też przepis ten nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Tego jednak organy nie uczyniły. Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenia pomieszczone w punkcie III wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.