VII SA/Wa 1470/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o objęcie ubezpieczeniem społecznym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], Komisja ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznała działalność J. O. za działalność twórczą i artystyczną, a datę określającą rozpoczęcie przedmiotowej działalności ustaliła na dzień 1 stycznia 1974 r. Przy piśmie z dnia 8 lipca 2009 r. (nadanym w Deutsche Post w dniu 10 lipca 2009 r.) J. O. skierował ww. decyzję do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] celem naliczenia składek oraz dalszej realizacji sprawy. W odpowiedzi na pismo J. O. w dniu 17 lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] pismem znak: [...] wezwał zainteresowanego do wskazania okresów zatrudnienia w ramach stosunku pracy równolegle z prowadzeniem działalności artystycznej i okresów prowadzenia tej działalności jako jedynej aktywności zawodowej. Ponadto Zakład poprosił o wskazanie daty otrzymania decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...]. W wyniku otrzymanego zwrotu powyżej wskazanej korespondencji J.O. został poinformowany o treści ww. pisma znak: [...] w rozmowie telefonicznej w dniu 24 sierpnia 2009 r. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. J. O. poinformował, że ww. decyzja została mu doręczona w dniu 4 lipca 2009 r. Ponadto poinformował o okresach zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, które miały miejsce równolegle z prowadzoną samodzielnie pracą twórczą i artystyczną. Pismem z dnia 1 października 2009 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] poinformował J. O. o uchybieniu terminu do dokonania zgłoszenia oraz, że z tego względu brak jest podstaw do objęcia dobrowolnym zaopatrzeniem emerytalnym twórców i artystów. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2010 r. J. O. wniósł o przywrócenie terminu do dokonania zgłoszenia do ubezpieczenia twórcy lub artysty. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wbrew stanowisku organu wyrażonego w piśmie z dnia 12 stycznia 2010 r. nie ustalono, czy faktycznie jego zgłoszenie zostało przekazane polskiej placówce pocztowej dopiero w dniu 13 lipca 2010 r. Wnioskodawca wskazał, że uzyskał on informację od pracownika poczty niemieckiej, iż listy z H. do W.przekazywane są polskiej poczcie najpóźniej następnego dnia po nadaniu. Nie można więc wykluczać, że zgłoszenie nadane w Niemczech w dniu 10 lipca 2010 r. zostało przejęta przez przedstawicieli polskiej placówki w dniu 11 lipca 2010 r., a więc zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze zm.) w związku z art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.), odmówił J.O. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu pozarolniczej działalności o charakterze twórczym i artystycznym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych twórcy i artyści mają obowiązek dokonać zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych w ciągu 7 dni od dnia otrzymania decyzji Komisji ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców ustalającej datę rozpoczęcia wykonywania działalności twórczej lub artystycznej. W ocenie organu termin, o którym mowa w art. 36 ust. 4a ww. ustawy ma charakter terminu prawa materialnego i jako taki ze swej istoty nie może zostać przywrócony. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] wskazał, że nawet gdyby termin, o którym mowa nie wynikał z prawa materialnego, to zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1999 r. sygn. akt III SA 7432/98 stwierdził, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociaż lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że korespondencja skierowana do Zakładu w sprawie zgłoszenia do ubezpieczeń J. O. została nadana w niemieckiej placówce pocztowej zbyt późno, aby z zachowaniem terminu mogła być przekazana do polskiej placówki pocztowej. Wobec powyższego Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] stwierdził, że J.O. uchybił terminowi określonemu w art. 36 ust. 4a ww. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. O., wnosząc o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...]. W skardze wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] otrzymał decyzję Komisji ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], już w dniu 29 czerwca 2009 r. bezpośrednio z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jego przesyłka z Niemiec była tylko powtórzeniem poprzedniej przesyłki wysłanej z W.. A zatem przed dniem 11 lipca 2009 r. organ był fizycznie w posiadaniu decyzji Komisji ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców. Ponadto w ocenie skarżącego wypełnił on prawidłowo pouczenie Ministerstwa, w którym jednak nie został pouczony o szczególnej formie nadawania przesyłek z zagranicy do Polski. Skarżący wskazał, że w trzecim dniu biegu terminu o jakim mowa w art. 36 ust. 4a ww. ustawy, prowadząc rozmowy telefonicznie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych [...], został błędnie poinformowany, iż sprawami osób zamieszkałych w Niemczech zajmuje się Oddział w O. oraz, że ma wypełnić i złożyć bez pośpiechu odpowiedni formularz, który zostanie rozpoznany za dwa lata, tj. po osiągnięciu przez niego wieku emerytalnego. W piątym dniu biegu ww. terminu uzyskał w ponownej rozmowie telefonicznej adres I Oddziału w W., na który miał wysłać decyzję Komisji ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców. Szóstego dnia biegu terminu nadał decyzję na poczcie. W ocenie skarżącego z powyższych wyjaśnień wynika, że nie można zarzucić mu niedbalstwa przy składaniu ww. decyzji, a ponadto zaistniałe uchybienie formalne nie powstał z jego winy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu organ orzekający w sprawie przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólną zasadą k.p.a. – prawdy obiektywnej (wyrażonej m.in. w art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ administracyjny choć uznał, że J. O. uchybił terminowi z art. 36 ust. 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to w ogóle nie odniósł się szczegółowo do treści wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto organ administracyjny przyjmując, że termin z art. 36 ust. 4a ww. ustawy jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu, nie wyjaśnił jakie skutki materialnoprawne ustawa przewiduje w przypadku braku zgłoszenia lub jego dokonaniem po terminie. W uchwale z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt III CZP 71/09 (publ. OSNC 2010/4/54, Biul.SN 2009/10/7, M.Prawn. 2010/5/278, LEX nr 523883) Sąd Najwyższy wskazał, że o charakterze terminu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym został umiejscowiony. Nie ma znaczenia czy jest to akt prawny obejmujący prawo postępowania [...] czy prawo materialne. Nie decyduje o tym także okoliczność, czy jest to termin długi, czy też krótki. Decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia, realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dla dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień procesowych – terminy procesowe. A zatem terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym zaś jest okres dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym, a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, poprzez uzależnienie czynności procesowej od zachowania terminu. Bezskuteczność czynności procesowej prowadzić będzie do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego, co w następstwie prowadzić może do uniemożliwienia ukształtowania stosunku materialnoprawnego. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie wskazał jakie skutki pod względem materialoprawnym, tj. w sferze praw i obowiązków rodzi dokonanie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych po terminie określonym w art. 36 ust. 4a ww. ustawy. Organ administracyjny winien mieć na względzie, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, iż obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu podlegają osoby fizyczne, które są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi (zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 2 za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się twórcę i artystę). W świetle przepisu art. 6 ust. 1 skutek w postaci podlegania ubezpieczeniom społecznym powstaje z mocy ustawy i trwa przez cały czas spełniania warunków objętych dyspozycją tej normy prawnej. Obowiązek zgłoszenia wyrażony w art. 36 ust. 4a ww. ustawy nie rodzi więc prawa jakim jest podleganie przez twórców i artystów obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu (czynność ta nie tworzy prawa ani nie powoduje jego wygaśnięcia). Ponadto przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują możliwość dokonania zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego przez sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 48b ust. 1 ww. ustawy, Zakład może sporządzać z urzędu zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych. A zatem w niniejszej sprawie przed przystąpieniem do określenia charakteru terminu z art. 36 ust. 4a ww. ustawy organ administracyjny winien ustalić jakie skutki w sferze praw i obowiązków rodzi dokonanie zgłoszenia przez osobę objętą obowiązkowo ubezpieczeniem społecznym, a jakie skutki wywiera dokonanie zgłoszenia z urzędu przez organ. Bez dokonania takich ustaleń stwierdzenie, że ww. termin jest terminem prawa materialnego jest przedwczesne i oznacza, że postępowanie wyjaśniające nie zostało prawidłowo przeprowadzone w oparciu o reguły zawarte w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że termin o którym mowa w art. 36 ust. 4a ww. ustawy jest przepisem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Zdaniem Sądu termin określony w art. 36 ust. 4a jest terminem prawa procesowego, choć zawarty w ustawie prawa materialnego. Jego uchybienie nie ma bowiem wpływu na istnienie "prawa podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu" przez twórców i artystów. Rodzić możne natomiast określone skutki procesowe związane z możliwością podjęcia przez organ administracyjny określonych działań z urzędu, tym wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych. Ponadto naruszenie tego terminu lub w ogóle brak zgłoszenia nie ma wpływu na istniejący z mocy ustawy (ex lege) obowiązek dokonania samego zgłoszenia. Zgodnie z art. 36 ust. 3 obowiązek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych należy do twórcy i artysty. W trakcie postępowania organ administracyjny w ogóle nie przeanalizował, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 58 k.p.a. Organ winien mieć na względzie, że zgodnie z tym przepisem przywrócenie terminu uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek, tj. wniesienia prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, wniesienia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Organ administracyjny rozpoznając konkretny wniosek nie może li tylko ograniczyć się do zacytowania orzeczenia sądu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1999 r. sygn. akt III SA 7432/98) oraz to, że w jego ocenie J. O. nie dokonał stosownego zgłoszenia w terminie. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie prawne decyzji zawiera istotne braki, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. W tej konkretnej sprawie organ administracyjny winien mieć na względzie, że J. O. w dniu 10 lipca 2009 r. nadał pismo w niemieckiej placówce pocztowej, a więc mimo wszystko w ustawowym terminie. Organ winien więc ustalić, czy zbyt późne przekazanie przesyłki polskiej placówce pocztowej przez placówkę niemiecką nastąpiło wyłącznie z winy samego skarżącego, czy też nastąpiło w wyniku okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu. W tym też zakresie organ winien ustalić, czy J. O. został prawidłowo pouczony o terminie 7 dni, o którym mowa w art. 36 ust. 4a ww. ustawy. Jak wynika z akt sprawy rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu organ administracyjny takich ustaleń nie dokonał, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.