IV SA/Wa 1811/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skarg L. A., E. A.i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego J. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], [...], [...],[...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołań J. i G. Z., Z. S., E. i L. A., H. D. i J. H., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów wsi: M., R. i B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości, których obszar przekroczył połowę powierzchni obszaru objętego scaleniem. Projekt scalenia, opracowany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w O., został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia. Zastrzeżenia do projektu scaleniu, wniesione przez 18 uczestników, zostały rozpatrzone przez Komisję scaleniową, która wprowadziła poprawki do projektu scalenia obejmujące 30 gospodarstw, i które zostały okazane uczestnikom scalenia. Zmiany do projektu przyjęło 27 uczestników. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w wyniku złożonych odwołań uchyliło tę decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut E. i L. A. w części dotyczącej nieprecyzyjnego określenia wieku drzewostanu w działce oznaczonej przed scaleniem nr [...], co miało wpływ na wartość ekwiwalentu wydzielonego w wyniku scalenia. Skutkiem tego dokonano zmiany w projekcie scalenia polegającej na przywróceniu Państwu A. działki nr [...], oznaczonej po scaleniu numerem [...] pomniejszając ekwiwalent za nią z działki od strony południowej, tworząc nową działkę nr [...]. Zmiana ta spowodowała konieczność wydzielenia H. D. ekwiwalentu w nowej działce nr [...], która w przeważającej części powstała z działki nr [...] stanowiącej jego własność przed scaleniem. Zmieniony projekt został wyznaczony na gruncie i okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia w dniu [...] maja 2011 r. i zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. Decyzja ta została odczytana na zebraniu uczestników scalenia, które odbyło się [...] czerwca 2011 r. w Urzędzie Gminy S. oraz została przesłana do Urzędu Gminy S., Urzędu Gminy R. i Sołtysów wsi M., R. i B. - celem wywieszenia na tablicach ogłoszeń na okres 14 dni. Rozpatrując odwołania od powołanej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy przytoczył treść wybranych przepisów ustawy z dnia 26 Sygn. akt IV SA/Wa 1811/11 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy wskazując, że kompromis uwzględniający interesy i wnioski wszystkich uczestników scalenia jest niemożliwy do uzyskania. Szacunku gruntów poddanych scaleniu dokonano przyjmując powierzchnię użytków i klasy gruntów według danych ewidencji gruntów (art. 20 ustawy) oraz zgodnie z zasadami ustalonymi przez Radę uczestników scalenia, wartość drzewostanów - ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy opracowaniu projektu scalenia zachowana została podstawowa zasada wydzielania gruntów, określona w art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego. Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego czy też kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. J. H. zarzucił nieuwzględnienie jego żądań zawartych w odwołaniu, opisując w skardze te żądania oraz zapewnienia ze strony wykonawców projektu scalenia o ich uwzględnieniu. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez powołanie przez organ pierwszej instancji Komisji pełniącej funkcje doradcze dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r., gdy projekt scalenia wykonany był w latach 2008 - 2009. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. wnieśli również E. i A. A. zarzucając błędne odczytanie odwołania oraz pominięcie istotnych dla sprawy kwestii, które opisano w treści skargi, w tym m.in. o dołączeniu do akt mapy wysokościowej terenu obrazującej znaczne obniżenie terenu przydzielonego skarżącym. W skardze stwierdzono, że skarżący dołączyli do akt dokumentację fotograficzną zalanych wodą terenów, przydzielonych im w postępowaniu scaleniowym w zamian za przydatne rolniczo ekwiwalenty. Wartość ziem skarżących przed i po scaleniu we wsi B. zmniejszyła się co najmniej dwukrotnie wbrew danym zawartym w operacie szacunkowym gruntów, dlatego skarżący żądali wydzielenia we wschodniej części scalanego obiektu (wieś B.), w zamian za ich działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o łącznej Sygn. akt IV SA/Wa 1811/11 powierzchni [...] ha, ekwiwalentu o równej powierzchni, lokalizacji i jakości terenowej. W zamian za wymienione działki przydzielono im bowiem działki o nowych numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha (w przybliżeniu [...] ha), czyli o [...] ha mniej niż w stanie przed scaleniem, co stanowi zmniejszenie ekwiwalentu o ponad [...] %. Działek o numerach [...] i [...] w związku z ich zbyt niskim położeniem w stosunku do otaczającego terenu nie można wykorzystać do celów uprawy roślin, co znacznie obniża ich wartość. Natomiast działki dotychczas posiadane przez skarżących nadawały się do uprawy roślin. Wydzielone dla skarżących grunty są regularnie zalane wodą. Znaczne obniżenie terenu na działkach nr [...] i [...] widać "gołym okiem", a mapa może być jedynie potwierdzeniem słuszności tych twierdzeń. Organ odwoławczy pominął wyjaśnienie sprawy gruntów położonych na działkach o dawnych numerach [...] i [...], na objęcie których scaleniem skarżący nie wyrazili zgody. Ponadto, organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu. W decyzji organu pierwszej instancji brakuje bowiem uzasadnienia, o którym stanowi art. 107 kpa. Organ ten naruszył również art. 10 i art. 40 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu pełnomocnika E. A. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów zawartych w tych skargach wnosząc o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 §3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do przytoczenia w swojej decyzji treści wybranych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, opisu czynności dokonanych w toku postępowania scaleniowo-wymiennego, przytoczenia wybranego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz lakonicznego stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej materialnym całokształcie, dlatego nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu braku naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego nie jest bowiem wyłącznie ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowna ocena całego materiału dowodowego w kontekście przepisów materialnoprawnych normujących rozstrzyganą problematykę. Odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji mają bowiem prawo oczekiwać ponownego Sygn. akt IV SA/Wa 1811/11 rozpatrzenia ich żądań przez organ odwoławczy, a w szczególności ustosunkowania się przez ten organ do tych żądań i dania tej ocenie wyrazu w uzasadnieniu decyzji w sposób określony w art. 107 §3 kpa. Zaniechanie przez organ odwoławczy wypełnienia wytycznych wynikających z powołanego art. 107 §3 kpa doprowadziło do sytuacji, iż nie jest wiadome, z jakich względów zarzuty skarżących zgłoszone w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Odmowne rozstrzygnięcie organu odwoławczego bez należytego uzasadnienia odrzucenia zgłoszonych zarzutów w odwołaniach skutkuje arbitralnością decyzji nie dającą się pogodzić z ustawowymi zasadami orzekania przez organ administracji w sposób określony w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 §3 kpa, dlatego zaskarżoną decyzję należy uznać za naruszającą wskazane przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zwrocie kosztów postępowania dla skarżącego J. H. orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz pozostałych skarżących wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający rozpatrzy odwołania w sposób wynikający z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa dając wyraz swoim ustaleniom i ocenie w sposób określony w art. 107 §3 kpa.