II GSK 741/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Gabriela Jyż NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1813/11 w sprawie ze skargi E. Spółki jawnej w W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E. Spółki jawnej w W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1813/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę E. Spółka jawna w W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesienie, uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim postanowienie organu I instancji a także orzekając o kosztach postępowania. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010 r. złożonego przez E. Sp. j. Organ uznał, że rozpatrzenie sprawy o przyznanie pomocy na zalesianie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z wyjaśnieniem prawidłowości nadania spółce numeru identyfikacyjnego w ewidencji producentów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., po rozpatrzeniu zażalenia strony, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 19 marca 2009 r.), płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu, który został wpisany do ewidencji producentów. Organ orzekający uznał, że w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru, od wyniku tego postępowania uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy zalesieniowej. Organ stanął na stanowisku, że "innym organem" w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że sprawa prawidłowości wpisu strony do ewidencji producentów rolnych jest prowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., a więc przez ten sam organ, który prowadził postępowanie w sprawie przyznania pomocy na zalesianie i który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. W ocenie Sądu, skoro w rozpoznanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, to zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał, że treść art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. nie pozwala na uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę zawieszenia postępowania w przypadku gdy zagadnienie uznane przez organ za zagadnienie wstępne, rozpoznaje ten sam organ, nawet jeżeli jest to postępowanie "odrębne przedmiotowo". W zaskarżonym postanowieniu organ orzekający prawidłowo stwierdził, że jedną z przesłanek przyznania wnioskowanego dofinansowania jest wpis rolnika do ewidencji producentów rolnych. Nieprawidłowo natomiast, co wyżej wyjaśniono, organ uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie prawidłowości wpisu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm.), dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie, 3) przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., poprzez jego niezastosowanie, 4) przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewskazanie argumentacji dlaczego, w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, nie występuje zagadnienie wstępne, które wymagałoby uprzedniego rozstrzygnięcia; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca w punkcie czwartym petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wskazanie argumentacji dlaczego, w niniejszej sprawie, nie występuje zagadnienie wstępne, które wymagałoby uprzedniego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tzn. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także w przypadku gdy na skutek uwzględnienia skargi nie można zgodzić się z zarzutem, iż Sąd I instancji w tej sprawie w ogóle nie zastosował tego przepisu, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wymienione w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Natomiast rację ma kasator, że w odniesieniu do kwestii występowania w analizowanej sprawie "zagadnienia wstępnego", w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd I instancji się szerzej nie wypowiedział, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że: "(...) w rozpoznanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, Sąd stwierdził, że zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zarzut skargi był w tym zakresie uzasadniony. Równocześnie Sąd wyjaśnia, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez organ orzekający postanowieniu NSA z 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99, bowiem treść przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwala na uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę zawieszenia postępowania w przypadku, gdy zagadnienie uznane przez organ za zagadnienie wstępne, rozpoznaje ten sam organ, a nawet jeżeli jest to postępowanie "odrębne przedmiotowo". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie wystarczy proste stwierdzenie, że w rozpoznanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne oraz, że Sąd I instancji nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który we wskazanym przez organ administracji orzeczeniu wyraził inny pogląd niż WSA w zaskarżonym wyroku. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem rozumienia wszystkich istotnych pojęć występujących w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i argumentami przemawiającymi za tym, że zdaniem Sądu I instancji, przepis ten w tej sprawie nie może mieć zastosowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólnikowe, pozbawione głębszej analizy prawnej. Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., poprzez jego niezastosowanie, należy stwierdzić, że zmierzają one do wykazania przez wnoszący skargę kasacyjną organ, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które musi być uprzednio rozstrzygnięte w innym pod względem przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, choć prowadzonym przez ten sam organ, co jednak nie wyklucza zawieszenia postępowania w sprawie pomocy na zalesienie gruntów rolnych w oparciu o wskazany artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów stanowi, że producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Art. 12 ust. 4 tejże ustawy wskazuje, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer ten nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Ust. 5 tego artykułu ustawy stanowi, że w przypadku producentów działających w formie spółki cywilnej, nadaje się jeden numer identyfikacyjny, a nadaje się go temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemna zgodę. Zaś ust. 6 tego artykułu ustawy precyzuje, że w przypadkach, o których mowa jest w ust. 4 do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka, współposiadacza gospodarstwa rolnego albo wspólników. § 4 ust. 1 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. statuuje zasadę, że pomoc na zalesienie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi jeżeli: "1) został wpisany do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności". Jak jednoznacznie wynika z powyższych regulacji wpis do ewidencji producentów i związane z tym posiadanie prawidłowego numeru identyfikacyjnego przez producenta składającego wniosek o pomoc na zalesienie gruntów rolnych jest warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji przyznającej taką pomoc w późniejszym, odrębnym pod względem przedmiotowym, postępowaniu administracyjnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym "wpis do ewidencji producentów i związane z tym nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. (...). Ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Takiego charakteru nie można natomiast przypisać władczym działaniom organów administracji publicznej właściwym w sprawach ewidencji producentów, których składnikiem jest pozbawienie możliwości posługiwania się przez producenta rolnego numerem identyfikacyjnym nadanym mu w związku z wpisem producenta do ewidencji producentów" (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 478/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie Kierownik Biura ARiMR w W. 1 kwietnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania numeru rolnego nadanego Spółce Jawnej E. Powodem wszczęcia tego postępowania było przyznanie numeru identyfikacyjnego Spółce w sytuacji, gdy była ona współwłaścicielką gospodarstwa rolnego z P. K., która była już osobą wpisaną do ewidencji producentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik tego postępowania, którego rezultatem będzie władcze rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie prawidłowości nadania nr EP Spółce Jawnej, jest zagadnieniem wstępnym, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie przyznania lub odmowy przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia prejudycjalnego, wydanie decyzji w sprawie pomocy na zalesienie gruntów rolnych jest niemożliwe. Istnieje więc bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej pomocy na zalesienie gruntów rolnych a zagadnieniem wstępnym jakim jest władcze rozstrzygnięcie przez organ sprawy prawidłowości nadania nr EP Spółce Jawnej. Kwestią wymagająca oceny prawnej w dalszej kolejności jest pojęcie "innego organu", którym ustawodawca posłużył się w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dla prawidłowej wykładni tego pojęcia nie wystarczy posłużyć się jedynie literalną wykładnią tego zwrotu prowadzącą do przyjęcia stanowiska, że tożsamość organu rozpatrującego sprawę o prawidłowość nadania nr EP Spółce Jawnej i o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych wyklucza możliwość zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie podkreślił WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ka 1523/12 ; LEX nr 1235048): "Odwoływanie się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia przepisu ma charakter działań bezrefleksyjnych i jako takie co do zasady budzi poważne wątpliwości właśnie z perspektywy wartości i zasad, na które powołuje się strona skarżąca. W ocenie Sądu "inny organ" to nie koniecznie inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawna do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej." (por. też G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego. Kraków, Zakamycze 2005, s. 95). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, że w istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w której mowa jest o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", prowadzonym na innych podstawach prawnych, w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując należy przyznać rację organowi wnoszącemu skargę kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył, w stopniu istotnym mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazane przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji ich niezastosowanie. Prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z kwestią prejudycjalną, a tożsamość organu rozstrzygającego dwie sprawy administracyjne pozostające w bezpośrednim związku nie wyklucza zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji gdy organ ten rozstrzyga dwie różne pod względem przedmiotowym sprawy, w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne. Naruszenie natomiast przepisów procesowych było związane z naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.