I SA/Wa 956/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego P. S.A. z/s w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza m. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek P S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. z dnia 5 kwietnia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dotyczące szeregu działek gruntu położonych w powiecie [...], gminie M. , w obrębie [...]. Burmistrz Miasta M. pismem z dnia 18 października 2005 r. oraz Starosta Z. pismem z dnia 19 listopada 2008 r. poinformowali Wojewodę [...], że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem P. o uwłaszczenie. Następnie pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. P. S.A. wniosła o wyłączenie do odrębnego postępowania działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i rozpatrzenie wniosku w tym zakresie na podstawie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - podnosząc, że działki te stanowię [...]. Wobec powyższego Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) - decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] potwierdził: I. Nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu wchodzącego w skład [...], położonego w powiecie [...] gmina M - [...] oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...]. II. Nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. S. A. prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie I decyzji. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat tj. do dnia l czerwca 2102 r. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez wniesienia pierwszej opłaty i opłat rocznych. III. Nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w punkcie I decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że stosownie do treści art. 37a ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S. A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Do gruntów tych P. S. A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budowli i urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Dodał, że nieruchomość gruntowa położona w powiecie [...] gmina M - [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...] w dniu [...] lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 19.03.2009 r. nr [...] powyższe działki stanowią [...] i pozostają w posiadaniu samoistnym P. S. A., która pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. złożyła oświadczenie informujące, że według stanu na dzień 31 maja 2003 r. nie przysługiwało jej z żadnego tytułu prawo własności do ww. działek oraz złożyła oświadczenie, iż działki te wchodziły w skład linii kolejowej [...]. W związku z tym Wojewoda uznał, że zgodnie z dyspozycją art. 37a ust. 1 i 2 ww. ustawy dnia 8 września 2000 r. grunt objęty tą decyzją stał się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz P. S.A. przysługuje do niego z tym dniem prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Dodał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nabycie praw opisanych w pkt 1 decyzji nie narusza praw osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz M. w zakresie dotyczącym potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P.we prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. [...] położonych we wsi M. gmina M. Podniósł, że Gmina nie widzi możliwości nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. działek, gdyż na tych działkach znajdują się zarówno [...] jak i drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych znajdujących się w okolicy. Dodał, że działki nr ew. [...] stanowią ciąg drogi, która przebiega przez wieś i stanowi jedną z głównych dróg we wsi, przy której znajdują się zabudowania w których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast działki nr [...] stanowią jedyny dojazd do terenu będącego własnością Gminy, na którym zlokalizowane jest gminne wysypisko we wsi M. oraz obsługuje przyległe działki. Wszystkie działki na których zlokalizowane są ciągi dróg, jak i wiele innych zlokalizowanych na terenach P., przez wiele lat były utrzymywane w przejezdności i remontowane przez Gminę. Zabiegi te były konieczne do zapewnienia dojazdu mieszkańcom i wiązały się z wydatkowaniem środków finansowych. Na dzień dzisiejszy drogi te są niezbędne do obsługi terenów przyległych i wymagają bieżącego utrzymania pod względem ponoszenia wszelkich nakładów, w tym finansowych oraz utrzymania przejezdności – co będzie trudne do zapewnienia ze strony P. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu przez Skarb Państwa i użytkowania wieczystego przez P. SA trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) muszą zostać spełnione na dzień 28 lutego 2003 r. następujące przesłanki: a) grunty nie mogły stanowić własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A., b) grunty winny pozostawać we władaniu P. S.A., c) grunty winny wchodzić w skład linii kolejowych. Dyrektor P. SA [...] w W. wystąpił o uwłaszczenie Przedsiębiorstwa Państwowego P. SA działkami nr [...] z obrębu [...], w trybie ww. art. 37a - twierdząc, iż stanowią one [...]. Skoro zatem powołany wyżej przepis dotyczy gruntów, które w dniu 28 lutego 2003 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. SA, to dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania uwłaszczeniowego konieczne jest ustalenie, jaki podmiot w dacie 28 lutego 2003 r. był właścicielem nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania ustalił właściciela ww. działek nr [...]. Natomiast w zaskarżonej decyzji, powołując się na oświadczenie P. SA z dnia 7 kwietnia 2009 r. stwierdził wyłącznie, że ww. działki w dniu 31 maja 2003 r. nie stanowiły własności P. SA. Wobec tego Minister uznał, że skoro ustawodawca wiąże rozstrzygnięcie z datą 28 lutego 2003 r., to osoby - które byłyby właścicielami nieruchomości w tej dacie - mają w niniejszym postępowaniu także interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, tym bardziej, że sprawa dotyczy odebrania prawa własności. Dodał, że wyjaśnienia wymagają również kwestie zajęcia ww. działek nr [...] pod linię [...] - gdyż art. 37a ma zastosowanie wyłącznie do gruntów zajętych pod linie [...] - oraz władania tymi działkami przez P. SA w dniu 28 lutego 2003 r. Przy czym należy mieć na uwadze fakt, że Burmistrz M. w odwołaniu podniósł, iż działki nr [...] są położone w ciągu dróg stanowiących drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych oraz dojazd do gminnego wysypiska śmieci. Z dróg tych korzystali i korzystają mieszkańcy okolicznych wsi oraz były one i nadal są utrzymywane i remontowane przez Gminę M. Ponadto uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) - jak twierdzi Burmistrz M. - ww. działki weszły w skład dróg gminnych relacji: [...]. Zaś godnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wyznacza interes prawny odwołującego się. Poza tym kwestia ewentualnego zajęcia tych działek pod drogi nie została także wyjaśniona. Minister stwierdził również, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) od opłat z tytułu użytkowania wieczystego są zwolnione grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową. Jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, że faktycznie przynajmniej część gruntów objętych uwłaszczeniem zajęta była pod drogi, to nawet w przypadku posiadania ich przez P., w odniesieniu do tych gruntów, winny być ustalone opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto podniósł, że Wojewoda [...] nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jest to istotne naruszenie art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że wobec naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 kpa). Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W. - wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 28, 77 i 138 § 1 pkt 3 kpa. Podniosła, że Burmistrz M. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i nie jest uprawniony do składania odwołania. Dodała, iż żądanie uzupełnienia materiału o pełnomocnictwo jest niezasadne. Uznała również, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż brak jest tytułu własności dla Skarbu Państwa do przedmiotowych działek. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., którą uchylił on w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez: - Skarb Państwa prawa własności gruntu, - P. S. A. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z ww. art. 37a ust 1 i 2 grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A., nie stanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP. S.A., stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 i przedmiotem użytkowania wieczystego P. S.A., a budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach - własnością P. S.A. Sąd uznał, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury nieprawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] – gdyż w odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta M. kwestionował nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności tylko niektórych działek, w tym działek nr [...] położonych we wsi [...] gmina M. Wobec powyższego organ II instancji wszedł poza zakres odwołania i uchylił decyzję również w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] – co do których Burmistrz Miasta M. nie kwestionował uprawnień Skarbu Państwa do nabycia prawa własności. Ponadto Minister rozpoznał odwołanie Burmistrza Miasta M. (przyjmując za prawdziwe jego twierdzenia dotyczące przedmiotowych działek), który nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, iż sporne działki rzeczywiście są zajęte pod drogi publiczne, że wchodzą w skład dróg gminnych [...], wymienionych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) – i tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego. Fakt ten ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż ww. art. 37 a dotyczy tylko gruntów wchodzących w skład linii kolejowych. Przy czym Sąd podzielił stanowisko Ministra, który uznał, że konieczne jest wyjaśnienie czyją własnością były przedmiotowe działki na dzień 28 lutego 2003 r. Skoro nie stanowiły one własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A. - to nasuwa się logiczny wniosek, że stanowiły one własność osób fizycznych, które - być może - utraciły własność swoich działek na skutek wywłaszczenia i dlatego nie zgłaszają do nich żadnych roszczeń (jak wynika z pisma Burmistrza Miasta M. z dnia 18 października 2005 r. oraz pisma Starosta Z. z dnia 19 listopada 2008 r.). Niezasadny jest natomiast zarzut organu dotyczący braku pełnomocnictwa dla działania w imieniu P. – gdyż został on wyjaśniony w skardze P. do Sądu, a ponadto organ może zawsze wezwać stronę do uzupełnienia tego braku. Również Sąd nie podzielił poglądu Ministra Infrastruktury odnośnie naruszenia art. 10 § 1 kpa. Skarżąca P. Spółka Akcyjna nie podnosiła tego zarzutu w swojej skardze do Sądu, tak samo jak Burmistrz Miasta M. w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że wiedział on o toczącym się postępowaniu, gdyż swoim pismem z dnia 18 października 2005 r. (tak samo jak Starosta Z. pismem z dnia 19 listopada 2008 r.) poinformował Wojewodę [...], że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem P. o uwłaszczenie. Sąd zauważa, że z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Minister Infrastruktury - rozpoznając niniejszą sprawę - przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, a podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest dotknięta wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, podlegała uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury rozpatrzy ponownie odwołanie Burmistrza Miasta M. (mając na uwadze fakt, że dotyczy ono tylko części działek ujętych w decyzji Wojewody [...]) zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności, stosownie do art. 136 kpa, uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (odnośnie ustalenia, czy rzeczywiście sporne działki są zajęte pod drogi gminne oraz czyją były własnością na dzień 28 lutego 2003 r.) i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Następnie - w zależności od dokonanych ustaleń - podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c, art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.