I SA/Wa 873/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego P. S.A. z/s w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek P. S.A. Oddział z dnia 5 września 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dotyczące szeregu działek gruntu położonych w powiecie z,, gminie M., w obrębie [...]. Burmistrz Miasta M. pismem z dnia 18 października 2005 r. oraz Starosta Z pismem z dnia 19 listopada 2008 r. poinformowali Wojewodę [...], że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem P. o uwłaszczenie. Wobec powyższego Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29) oraz art. 4 pkt 1 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789) - decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] potwierdził: I. nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo P., którego następcą prawnym jest Spółka P. S. A. prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego infrastrukturę kolejową, położonego w powiecie z., gmina M. obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow.[...] ha, [...] o pow. [...],[...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow[...] ha, 77/4 o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, ...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha uregulowanego w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, tj. do dnia 27 października 2099 r. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat to jest do dnia 27 października 2099 r. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez wniesienia pierwszej opłaty. Grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową są zwolnione od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. II. Nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. własności, budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w punkcie I decyzji, wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że stosownie do treści art. 34 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P., a znajdujące się na tym gruncie, budynki, budowle i urządzenia, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie ich własnością. Dodał, że Przedsiębiorstwo P. wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2005 r. wystąpiło o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu (składającego się z kilkudziesięciu działek) oraz prawa własności naniesień znajdujących się na tym gruncie, wchodzącego w skład [...], położonego w powiecie z. gmina M. obręb [...]. Działki te stanowioną własność Skarbu Państwa zgodnie z księgą wieczystą [...], również zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 19 marca 2009 r. nr [...] właścicielem ww. działek jest Skarb Państwa i pozostają one w zarządzie P. S. A. W myśl § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. dokumenty te stanowią podstawę do potwierdzenia posiadania przez P. powyższych działek. W związku z tym Wojewoda uznał, że Przedsiębiorstwo P., którego następcą prawnym jest Spółka P. S. A., będące państwową osobą prawną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, legitymując się w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadaniem tej nieruchomości gruntowej (składającej się z kilkudziesięciu działek), położonej w powiecie z gmina M. obręb [...] - stało się z mocy prawa jej użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem znajdujących się na niej budowli i urządzeń. Dodał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budynków nie narusza praw osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz M. w zakresie dotyczącym potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. [...] położonych we wsi M gmina M. Podniósł, że Gmina nie widzi możliwości nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. działek, gdyż na tych działkach znajdują się zarówno tereny kolejowe jak i drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych znajdujących się w okolicy. Dodał, że działki nr ew. [...] stanowią ciąg drogi, która przebiega przez wieś i stanowi jedną z głównych dróg we wsi, przy której znajdują się zabudowania w których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast działki nr [...] stanowią jedyny dojazd do terenu będącego własnością Gminy, na którym zlokalizowane jest gminne wysypisko we wsi M. oraz obsługuje przyległe działki. Wszystkie działki na których zlokalizowane są ciągi dróg, jak i wiele innych zlokalizowanych na terenach P., przez wiele lat były utrzymywane w przejezdności i remontowane przez Gminę. Zabiegi te były konieczne do zapewnienia dojazdu mieszkańcom i wiązały się z wydatkowaniem środków finansowych. Na dzień dzisiejszy drogi te są niezbędne do obsługi terenów przyległych i wymagają bieżącego utrzymania pod względem ponoszenia wszelkich nakładów, w tym finansowych oraz utrzymania przejezdności – co będzie trudne do zapewnienia ze strony P.. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, iż ze znajdującego się w aktach odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem działek [...] był Skarb Państwa. Jednakże powyższy odpis z księgi wieczystej nie zawiera wszystkich działek ujętych w decyzji uwłaszczeniowej, tj. działek nr [...]. Brak też w aktach innego dokumentu stwierdzającego, że przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. W aktach znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 19 marca 2009 r., w którym wyszczególniono wszystkie działki objęte zaskarżoną decyzją, jednakże dokument ten nie może stanowić dowodu na tytuł prawny Skarbu Państwa do tych działek, gdyż dokumentem mogącym stanowić dowód własności może być wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub akt notarialny. Ponadto w aktach brak także wykazu zmian gruntowych na podstawie którego możliwe byłoby stwierdzenie, czy ww. działki, które nie zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] powstały z pozostałych działek ujawnionych w tej księdze, a nie wymienionych w zaskarżonej decyzji. Zatem ustalenie tytułu prawnego do tych działek wymaga wyjaśnienia i ewentualnego uzupełnienia o dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa. Minister dodał, że Burmistrz M. w odwołaniu wskazał, że objęte zaskarżoną decyzją działki nr [...] są położone w ciągu dróg stanowiących drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych oraz dojazd do gminnego wysypiska śmieci. Z dróg tych korzystali i korzystają mieszkańcy okolicznych wsi oraz były one i nadal są utrzymywane i remontowane przez Gminę M. Ponadto uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...] ze zm.) - jak twierdzi Burmistrz M. - ww. działki weszły w skład dróg gminnych relacji: [...]. Zaś godnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wyznacza interes prawny odwołującego się. Poza tym - w trybie art. 34 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. - uwłaszczeniu podlegają grunty Skarbu Państwa pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P.. Gdyby więc ww. działki nr [...] wchodziły w skład dróg publicznych, to prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie uwłaszczenia PKP, niezależnie od tego, że działki te, stanowiąc drogi publiczne, nie były w wyłącznym posiadaniu P. Sprawa wymaga więc wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie ww. działki (w całości, czy w części) zajęte były pod drogi publiczne i dopiero wówczas, po ewentualnym geodezyjnym wydzieleniu tych dróg, istnieje możliwość wydania stosownej decyzji w trybie art. 34. Minister stwierdził również, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) od opłat z tytułu użytkowania wieczystego są zwolnione grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową. Jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, że faktycznie przynajmniej część gruntów objętych uwłaszczeniem zajęta była pod drogi, to nawet w przypadku posiadania ich przez P., w odniesieniu do tych gruntów, winny być ustalone opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto podniósł, że Wojewoda [...] nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jest to istotne naruszenie art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że wobec naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 kpa). Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W. - wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 28, 77 i 138 § 1 pkt 3 kpa. Podniosła, że Burmistrz M. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i nie jest uprawniony do składania odwołania. Dodała, iż żądanie uzupełnienia materiału o pełnomocnictwo jest niezasadne. Złożyła też do akt sprawy odpis zwykły księgi wieczystej [...], gdzie w podrubryce "działka ewidencyjna" znajdują się następujące działki: nr [...] – stwierdzając, iż tym samym nie jest trafny pogląd organu II instancji, że powyższa księga wieczysta nie zawiera wszystkich działek ujętych w decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszone w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., którą uchylił on w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo P. prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z ww. art. 34 grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, a znajdujące się na tym gruncie, budynki, budowle i urządzenia, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie ich własnością, przy czym nabycie tych praw nie może naruszać praw osób trzecich. Sąd uznał, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury nieprawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] – gdyż w odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta M. kwestionował nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego tylko niektórych działek: nr ew. [...] położonych we wsi M. gmina M. Wobec powyższego organ II instancji wszedł poza zakres odwołania i uchylił decyzję w części orzekającej również o uwłaszczeniu P. działkami – co do których Burmistrz Miasta M. nie kwestionował uprawnień P. do nabycia prawa użytkowania wieczystego. Ponadto Minister rozpoznał odwołanie Burmistrza Miasta M. (przyjmując za prawdziwe jego twierdzenia dotyczące przedmiotowych działek), który nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, iż sporne działki rzeczywiście są zajęte pod drogi publiczne, że wchodzą w skład dróg gminnych [...], wymienionych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...] ze zm.) – i tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego. Niezasadny jest także zarzut organu dotyczący braku pełnomocnictwa dla działania w imieniu P. oraz zarzut dotyczący braku ujęcia wszystkich działek objętych decyzją w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych – gdyż zostały one wyjaśnione w skardze P. do Sądu, a ponadto organ może zawsze wezwać stronę do uzupełnienia tych braków. Również Sąd nie podzielił poglądu Ministra Infrastruktury odnośnie naruszenia art. 10 § 1 kpa. Skarżąca P. Spółka Akcyjna nie podnosiła tego zarzutu w swojej skardze do Sądu, tak samo jak Burmistrz Miasta M. w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że wiedział on o toczącym się postępowaniu, gdyż swoim pismem z dnia 18 października 2005 r. (tak samo jak Starosta Z. pismem z dnia [...] listopada 2008 r.) poinformował Wojewodę [...], że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem P. o uwłaszczenie. Sąd zauważa, że z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Minister Infrastruktury - rozpoznając niniejszą sprawę - przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, a podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest dotknięta wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, podlegała uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury rozpatrzy ponownie odwołanie Burmistrza Miasta M. (mając na uwadze fakt, że dotyczy ono tylko części działek ujętych w decyzji Wojewody Mazowieckiego) zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności, stosownie do art. 136 kpa, uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (odnośnie ustalenia, czy rzeczywiście sporne działki są zajęte pod drogi gminne) i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Następnie - w zależności od dokonanych ustaleń - podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c, art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.