I OSK 1398/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2234/11 w sprawie ze skargi D.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D.D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2234/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] maja 2011 r. Komendant Stołeczny Policji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. B. w Warszawie. W dniu [...] maja 2011 r. D. D. złożyła do Komendanta Stołecznego Policji wniosek o zawieszenie powyższego postępowania w związku ze złożonym przez nią pozwem do Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Cywilny o ustalenie istnienia stosunku najmu spornego lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Komendant Stołeczny Policji odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia D. D., postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 98 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277, z późn. zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy, uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny i obowiązujące przepisy, stwierdził, że jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji, brak jest podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania. Zdaniem organu, ustalenie stosunku najmu nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i brak ustaleń w tym zakresie nie uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie wszczętego postępowania o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. D., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii związanej z najmem spornego lokalu jest w świetle tego przepisu zagadnieniem wstępnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, podzielając argumentację organów przedstawioną w ocenianych aktach. Przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd stwierdził, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, a załatwienie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Natomiast zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie opróżnienia spornego lokalu zostało wszczęte z urzędu, a zatem organ miał obowiązek zbadania, czy faktycznie zaistniała obligatoryjna przesłanka do jego zawieszenia na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że sam fakt wniesienia pozwu do sądu o ustalenie stosunku najmu nie jest zagadnieniem wstępnym, a wydanie decyzji o opróżnieniu spornego lokalu mieszkalnego nie jest zależne od rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. D. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 pkt 4 K.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez sąd powszechny w trybie art. 691 K.c. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy dotyczącej opróżnienia spornego lokalu. Uzasadniając zarzut kasacyjny wskazano, że Sąd I instancji pominął okoliczność, iż regulację prawną odnoszącą się do warunków najmu lokali mieszkalnych będących własnością Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji zawiera rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r., wydane na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z § 9 tego rozporządzenia do spraw w nim nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Natomiast bezspornym jest, że w przedmiotowym rozporządzeniu nie została uregulowana kwestia uprawnień najbliższych członków rodziny po zmarłym najemcy. W konsekwencji D. D. przysługiwało roszczenie z art. 691 K.c. Ponadto przepis art. 97 ust. 4 ustawy o Policji zastrzega właściwość rzeczową sądów powszechnych w sprawach spornych wynikających ze stosunku najmu lokali stanowiących własność Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Uprawnienia skarżącej wynikające art. 691 K.c. są konsekwencją umowy najmu lokalu zawartej z jej poprzedniczką prawną, w stosunku do której wydano decyzję o przydziale, stanowiącą podstawę do zawarcia tej umowy. Zarzucono również, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Tymczasem zainicjowane przez skarżącą postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu ma na celu prawne skonkretyzowanie uprawnień skarżącej do spornego lokalu. Podkreślono przy tym, że wyrok sądu powszechnego, o ile powództwo zostałoby uwzględnione, ma charakter potwierdzający, a nie kształtujący. Tym samym, jeśli wyrok sądu powszechnego uwzględniłby powództwo, to skarżąca legitymowałaby się tytułem prawnym do spornego lokalu i tym samym odpadłaby podstawa prowadzenia postępowania administracyjnego o opróżnienie z lokalu. W tej sytuacji należało uznać, że zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem sprawy cywilnej, a rozpatrzeniem sprawy administracyjnej jest bardzo ścisła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Wobec braku przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji przystąpić należało do zbadania sprawy pod kątem zarzutów kasacyjnych. Za usprawiedliwiony uznać należało zarzut niewłaściwego rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnych zależności pomiędzy wytoczeniem przez skarżącą przed sądem powszechnym powództwa cywilnego o ustalenie stosunku najmu a toczącą się sprawą administracyjną dotyczącą wydania decyzji nakazującej opróżnienie lokalu, co do którego wystąpiono z roszczeniem o ustalenie stosunku najmu, a w konsekwencji naruszenia tym samym przepisu art. 97 pkt 4 K.p.a. W istocie do tego samego zmierzał zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Przede wszystkim zwrócić należało uwagę na to, że uzasadnienie wyroku jest jednym z podstawowych narzędzi umożliwiających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę prawidłowości zajętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanowiska. Musi ono zatem zawierać wszystkie wymienione w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Brak któregokolwiek z nich, a w szczególności brak rzetelnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie przy wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia wszystkich aspektów prawnych sprawy powoduje, że kontrola zasadności rozstrzygnięcia w aspekcie podnoszonych zarzutów kasacyjnych nie jest możliwa. Jak wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. (...) W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452 – 453). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie w lakonicznym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił pełnego stanu faktycznego sprawy, poprzestając na stwierdzeniu, że Komendant Główny Policji nie uwzględnił zażalenia skarżącej na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opóźnienia wskazanego lokalu mieszkalnego. Świadczy to o tym, że Sąd I instancji nie dokonał analizy całości akt postępowania, w którym kwestia zawieszenia postępowania jest wprawdzie postępowaniem wpadkowym (incydentalnym), ale nie może być ona rozpatrywana w oderwaniu od całości materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentacji sprawy. Możliwość zastosowania lub odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi być bowiem poprzedzona analizą charakteru sprawy, a w szczególności precyzyjnym ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, związanych z wejściem w posiadanie lokalu mieszkalnego przez poprzedników prawnych skarżącej i samą skarżącą. Dopiero na podstawie właściwych ustaleń faktycznych możliwa będzie ocena charakteru posiadanych przez skarżącą uprawnień oraz ocena zakresu możliwej ochrony prawnej tych uprawnień, a w dalszej kolejności konieczne będzie zbadanie wzajemnej zależności przyjętej przez nią linii obrony swego statusu lokatorskiego (wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem na podstawie przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego) a możliwością równoległego prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do orzeczenia obowiązku opróżnienia spornego lokalu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie tylko nie poddał analizie powyższej relacji z punktu widzenia reżimów prawnych dotyczących lokalu o statusie lokalu funkcyjnego, ale też nie ustalił nawet, czy w świetle treści dokumentów zgromadzonych w sprawie lokal ten status taki zachował i czy treść zawartej z poprzedniczką prawną skarżącej B. R. umowy wpływa na uprawnienia skarżącej i prawa osób przez nią reprezentowanych. W rozważaniach uzasadnienia wyroku nie poddano analizie nie tylko regulacji prawnych dotyczących zasad przydziału lokali mieszkalnych i zasad ich opróżniania wynikających z przepisów ustawy o Policji (obecnie Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, ale też nawet nie przywołano tych przepisów (podobnie jak przepisu art. 691 K.c., regulującego zasady wstępowania w "zwykły" stosunek najmu, na który przecież skarżąca się powoływała), co powoduje, że należało przyjąć, iż orzekając Sąd I instancji z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wskazał w uzasadnieniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji poczyni odpowiednie ustalenia faktyczne i prawne, w kierunku wynikającym z charakteru sprawy oraz na podstawie tych ustaleń oceni zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, poddając analizie wszystkie obowiązujące w tym zakresie unormowania prawne. Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.