I OZ 564/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 57/11 o wymierzeniu Wójtowi Gminy Klembów grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 57/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wniosek J. S. wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę w wysokości 1 złoty za nie przekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie skargi na bezczynność Wójta Gminy Klembów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi pod sygn. akt VII SAB/Wa 233/11. Skarga w tej sprawie wpłynęła do organu w dniu 22 września 2011 r., zaś Wójt Gminy Klembów do Sądu przekazał ją wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 12 grudnia 2011 r. i aktami administracyjnymi sprawy w dniu 16 grudnia 2011 r. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie, wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów przesłana została do Sądu w dniu 12 grudnia 2011 r. (I. dz. 497/2011). Organ podniósł, że wniosek skarżącego z dnia 18 sierpnia 2011 r. został w oparciu o art. 65 K.p.a. przekazany wg właściwości w dniu 5 września 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Wołominie, o czym wnioskodawca został powiadomiony. Organ wskazał ponadto, że żądania wnioskodawcy są bezprecedensowe i stanowią przejaw pieniactwa, ponadto strona wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej jako instrument osobistej kontroli nad organami i powoduje trudności w funkcjonowaniu Urzędu. Wójt Gminy, powołując się na załączone do odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, oświadczenie, opinię i deklarację nr 1/2011 Rady Gminy Klembów z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy Klembów, podkreślił, że od dnia 19 maja 2011 r. ilość wniosków, skarg i zażaleń wzrosła z 250 do ponad 620. W ocenie organu, z działań i oświadczeń strony wynika, że wnioskodawcy nie chodzi o pozyskiwanie informacji publicznej, ale o wymuszenie na organach Gminy wydanie zaświadczeń i dokumentów służących jako dowody w sprawach własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie treść art. 54 § 1 i art. 55 § 1 P.p.s.a. wymierzył Wójtowi Gminy Klembów karę grzywny w wysokości 1 złoty wskazując, że sprawa ze skargi J. S. z dnia 19 września 2011 r. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt VII SAB/Wa 233/11. Z akt tej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 22 września 2011 r. zatem termin trzydziestu dni na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał w dniu 24 października 2011 r. Tymczasem organ przekazał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 16 grudnia 2011 r., a opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w niniejszej sprawie jest więc niewątpliwe. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające z ilości rozpoznawanych spraw nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku. Należy bowiem zauważyć, że opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Wskazane okoliczności są na tyle istotne, że każde nieusprawiedliwione opóźnienie w przekazaniu skargi powinno podlegać, zdaniem Sądu, ukaraniem w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W ten sposób zostanie zrealizowany cel dyscyplinujący przewidziany przez ustawodawcę w wymienionym przepisie. Natomiast element restrykcyjny grzywny może być realizowany przez wysokość nałożonej kary administracyjnej. Ta wysokość powinna odzwierciedlać również element uciążliwości i trudności jakie przez to opóźnienie poniosła osoba skarżąca w konkretnej zindywidualizowanej sprawie. Skarżący J. S. niewłaściwie skierował swoje żądanie, z dnia 18 sierpnia 2011 r., wydania zaświadczenia potwierdzającego "przekazanie w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa rolnego w Woli Rasztowskiej należącego do jego ojca M. J. S." - do Wójta Gminy w Klembowie, zamiast do Starosty Powiatowego w Wołominie, prowadzącego rejestry własności nieruchomości w Wydziale Ewidencji Gruntów i Budynków, ponadto skarżący w dniu 5 września 2011 r. został poinformowany przez organ o przekazaniu jego wniosku w dniu 18 sierpnia 2011 r. do Starosty Powiatowego w Wołominie jako organu właściwego. Zatem w dacie składania w dniu 19 września 2011 r. skargi na bezczynność Wójta Gminy w Klembowie skarżący miał pełną świadomość faktu przekazania jego wniosku zgodnie z właściwością. Z treści skargi wprost wynika, świadomość skarżącego co do obowiązującego prawa w tej kwestii. Skarżący wskazuje na wielość swoich skarg na bezczynność organu i na ich prawomocne rozstrzygnięcia. Liczba wskazanych tam sygnatur spraw potwierdza to, co przedstawia organ w odpowiedzi na skargę, tj. wpływu wniosków skarżącego do organu w liczbie kilkuset. W tych warunkach wobec świadomego działania skarżącego co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, Sąd uznał, że działanie skarżącego w przedmiotowej sprawie w rzeczywistości jest działaniem skierowanym na nadużycie prawa. Okoliczność ta nie może uchodzić uwadze Sądu przy wymierzaniu grzywny organowi za opóźnienie w przekazaniu skargi. Wpływa ona na wymiar tej grzywny. Sąd uznał, w powyższych warunkach, że grzywna powinna być symboliczna, dyscyplinująca organ do przekazywania skargi w terminie prawem przewidzianym, ale jednocześnie nie może ona swoją wysokością zachęcać skarżącego do nadużyć prawa mających na celu nie realizowanie własnych uprawnień, tylko wyraźne dokuczenie organowi. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata P. R.. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny w wysokości 2000 złotych oraz o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 120 złotych netto powiększone o stawkę 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu zażaleniowym. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że kwota grzywny w wymienionej wysokości jest zbyt niska, nie spełnia celu dyscyplinuąco-represyjnego. Symboliczna kwota grzywny nie spełnia też funkcji prewencyjnej. Organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę o prawie dwa miesiące. Wójt Gminy Klembów notorycznie w sprawach skarżącego uchybia ustawowemu terminowi na dokonanie powyższej czynności i dotychczas stosowane przez Sąd środki nie wymusiły na organie działania zgodnego z prawem. Znaczna ilość wniosków składanych przez skarżącego nie usprawiedliwia organu, który winien organizować pracę tak, by sprawy były załatwiane bez zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga została przekazana po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. Jak podniósł Sąd w zaskarżonym postanowieniu, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej a także prewencyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa ww. przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 września 2011 r., na organie ciążył ustawowy obowiązek jej przekazania wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 30 dni. Bezsporne jest, że organ przekazał skargę wraz z kompletem ww. dokumentów z naruszeniem tego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. Oznacza to, że wystąpiły przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, co też Sąd pierwszej instancji uczynił. Podnieść należy, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, wniosek J. S. za uzasadniony i wymierzając grzywnę w symbolicznej wysokości 1 złoty nie przedstawił przekonujących motywów takiego rozstrzygnięcia. Skoro Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy celowe jest wymierzenie organowi grzywny, to powinien również wykazać, ze grzywna w przyjętej wysokości spełnia swoją funkcję – w tym przypadku represyjną i prewencyjną, także przy uwzględnieniu okoliczności, że wielokrotnie już na organ nakładane były grzywny w omówionym trybie. Miarkując wysokość grzywny słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na bardzo dużą ilość spraw inicjowanych przez skarżącego, jednakże okoliczność ta nie wystarcza, by uznać grzywnę w wysokości 1 złoty za adekwatną do stopnia zaniedbania obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika J. S. ustanowionego z urzędu dotyczącego przyznania wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, bowiem przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa (art. 258 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.