V SA/Wa 2120/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim dotyczącym odmowy udzielenia dotacji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz I. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] marca 2009 r. do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K., wpłynął wniosek I. o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiału siewnego, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym, niż materiał siewny. Wojewódzki Inspektor, stosownie do dyspozycji obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, sprawdził wniosek pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym i wraz z opinią przesłał go do Głównego Inspektora. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, iż wniosek został złożony przez jednostkę do tego nieupoważnioną, tj. jednostkę niestanowiącą odrębnego podmiotu w obrocie prawnym. Zdaniem organu, Z. jest integralną częścią I. i nie może być stroną postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na art. 28 kpa i wskazała, że Z. jest jednostką samodzielnie się bilansującą, działającą na wewnętrznym rachunku gospodarczym, występującą samodzielnie w obrocie prawnym (we własnym imieniu) i jest stroną innych postępowań administracyjnych. Podniosła, że Dyrektor Z. działa w jego imieniu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Dyrektora I. w R. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu podkreślił, iż Z. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż jest jedynie jednostką wchodzącą w skład I., jako osoby prawnej. Również organizacyjnie jest integralną częścią I. Ponadto, zgodnie z pełnomocnictwem [...] z [...] lutego 2007 r., udzielonym Dyrektorowi Z. przez Dyrektora I., przed organami administracji rządowej i samorządowej Dyrektor Z. reprezentując interes Z. nie występuje we własnym imieniu, ale w imieniu I. - reprezentuje Dyrektora tego I. W tej sytuacji podmiotem praw i obowiązków w sprawie postępowania o udzielenie dotacji może być I. , a nie Z. tego I. Organ podkreślił, iż samo nadanie Z. numerów NIP oraz REGON nie daje uprawnień do występowania na zewnątrz w imieniu własnym. Natomiast wpis do rejestru przedsiębiorców nastąpił na podstawie odrębnego postępowania administracyjnego i nie może mieć wpływu na postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. V SA/Wa 485/10, uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. Sąd wskazał, iż wniosek dotyczący przyznania dotacji przedmiotowej na pokrycie strat z tytułu wystąpienia w wyprodukowanym przez Z. materiale siewnym - bulwach ziemniaka - bakteriozy pierścieniowej jest oparty na § 14 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. Przepis ten odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania § 12 ust. 6-9, a nie - jak przyjął organ - do stosowania ust. 1 tego przepisu. Paragraf 14 stwierdza, iż wnioskodawcą może być producent rolny. Rozporządzenie w poszczególnych przepisach odnosi się do różnych uprawnionych podmiotów, raz występuje producent rolny według rozporządzenia 1857/2006 (§ 12 ust. 1), innym razem tylko producent rolny (§ 14), jeszcze innym np. jednostka badawczo-rozwojowa, uczelnia (§ 15a). Samo rozporządzenie wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Delegacja nie uprawniała do określenia podmiotów. Ustawa w art. 109 ust. 1 pkt 4 mówiła o różnych podmiotach wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Wniosek o dotację przedmiotową z § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzedzało odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu niższej instancji – Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., uznającą miejsce produkcji należące do Z. za porażone, zakazującą przeznaczenia ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie. Powyższe postępowanie musiało obligatoryjnie poprzedzać złożenie wniosku o dotację. W tamtym postępowaniu Z. był stroną postępowania administracyjnego. Co więcej, Z. w świetle art. 12 ustawy o ochronie roślin z 18 grudnia 2003 r. został uznany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa za podmiot prowadzący uprawę roślin szczególnie podatnych na porażenia przez organizmy kwarantannowe i wpisany do rejestru przedsiębiorstw. Działania organu nie mogą być rozbieżne w zależności od etapu postępowania. Jeżeli organ odstępuje od dotychczasowej definicji strony postępowania, to winien to uzasadnić. Niezależnie od powyższego WSA wskazał, że przepisy art. 28 kpa definiują stronę postępowania administracyjnego, jako każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta jest bardzo ogólna, zaś art. 29 kpa wskazując krąg podstawowych rodzajów podmiotów nie wyklucza możliwości uzupełnienia dodatkowymi rodzajami podmiotów. Wynika to z faktu, iż odrębne ustawy konstruujące poszczególne typy spraw administracyjnych dają rodzajom podmiotów niewymienionym w art. 29 kpa szczególną podstawę do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie zawsze zdolność administracyjnoprawna pokrywa się z podmiotowością prawną w dziedzinie prawa cywilnego materialnego i procesowego i w konsekwencji przyjął interes prawny Z. do występowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał w tej sytuacji, iż organ nie uznając prawnoadministracyjnego charakteru strony naruszył przepis § 14 ust. 1 i 6 rozporządzenia w sprawie stawek oraz art. 109 ust. 1 pkt. 4 ustawy o finansach publicznych, przez co niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie z art. 105 kpa, uznając bezprzedmiotowość postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 940/10, w pełni podzielił stanowisko i argumentację sądu I instancji stwierdzając, iż każdy podmiot ze względu na swój interes materialnoprawny może stać się stroną stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego w oparciu o decyzję administracyjną. W takim znaczeniu zdolność administracyjnoprawna ma charakter pewnej ogólnej kwalifikacji do bycia stroną postępowania administracyjnego i można przyjąć, że zdolność administracyjnoprawna ma charakter służebny wobec kategorii interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego administracyjnego. NSA wskazał, iż skoro przepis art. 29 kpa wskazując krąg podstawowych rodzajów podmiotów nie wyklucza możliwości uzupełnienia listy dalszymi rodzajami podmiotów, bowiem odrębne ustawy konstruujące poszczególne typy spraw administracyjnych ustanawiają rodzajom podmiotów niewymienionym we wskazanym przepisie szczególną podstawę do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego, to należy uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie zawsze zdolność administracyjnoprawna pokrywa się z podmiotowością prawną w dziedzinie prawa cywilnego materialnego i procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. wykazywał w sprawie, że jest samodzielnym i samobilansującym się, wpisanym do krajowego rejestru producentem rolnym, który ma interes prawny w dochodzeniu dotacji mającej pokryć poniesione szkody w uprawach. Podkreślał, że jest także stroną innych postępowań administracyjnych, w tym zakończonego ostateczną decyzją postępowania poprzedzającego niniejsze, o uznaniu miejsca produkcji za porażone, zakazie przeznaczania ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie. Zgodnie z obowiązującym do końca 2009 r. przepisem art. 109 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, stanowiącym materialnoprawną podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu państwa, a także § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w sprawie stawek dotacji, Z. mógł być podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji. Wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w pkt 1 uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, iż wniosek został złożony przez jednostkę do tego nieupoważnioną oraz w pkt 2 odmówił udzielenia dotacji dla Z. W uzasadnieniu decyzji dotyczącym odmowy udzielenia dotacji Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podkreślił, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydana została pod rządami i w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. W § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia zapisano, iż dotacji nie udziela się, jeżeli producent rolny nie jest małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006, którego art. 2 odsyłał do załącznika I do rozporządzenia nr 70/2001 zawierającego definicje małego i średniego przedsiębiorcy. Organ wskazał, iż obecnie rozporządzenie nr 70/2001 zostało zastąpione rozporządzeniem nr 800/2008 a przedmiotowe definicje znajdują się w załączniku I. Rozważając status Z. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa stanął na stanowisku, iż nie może on być traktowany jak zakład samodzielny. Spełnia on bowiem warunki do uznania go za przedsiębiorstwo powiązane zgodnie z art. 3 ust.1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008. Zdaniem organu Z. jest komórką organizacyjną I. i stanowi jego integralną część (§ 10 Statutu I. z [...] marca 1992 r. –tekst jednolity przyjęty uchwałą R. z [...] marca 2005 r.). Dyrektor I. ustala plan rzeczowo-finansowy dla całego I., a więc także dla Z. (§ 11 Statutu). Nadto, jak wynika z odpowiednich paragrafów Statutu, Dyrektor I. realizuje jego politykę kadrową, ustala regulamin organizacyjny, który określa strukturę organizacyjną I. Organ podniósł także, iż pułap zatrudnienia w I., wraz z jednostkami podległymi, przekracza 250 etatów, co również przeczy uznaniu Z. za małe lub średnie przedsiębiorstwo w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa zwrócił również uwagę na brak, na gruncie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, obligatoryjności w przyznawaniu dotacji, bowiem przepis ten zawiera zwrot dotacja "może być udzielona". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2011 r. I. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w części odmawiającej udzielenia dotacji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : • § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa poprzez bezpodstawne uznanie, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., • art. 109 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa poprzez ich niezastosowanie, • art. 2 Konstytucji Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasad zakazu nieretroakcji i ochrony spraw w toku. Z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, iż Skarżący nie spełnia kryteriów małego i średniego przedsiębiorcy, • art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie odniesienie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów Strony zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. co do nie działania prawa wstecz i zasadności rozpoznania wniosku w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie podkreślając prawidłowość zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, ponieważ organ ponownie rozpoznawał sprawę pod rządami tego rozporządzenia. Organ wskazał, iż także na gruncie § 14 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. nie byłoby podstaw do udzielenia dotacji, bowiem Z. nie jest małym ani średnim przedsiębiorstwem, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny, czy decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w zaskarżonej części odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna. Wniosek I. o udzielenie i wypłacenie dotacji na pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą można uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny, noszący datę [...] marca 2009 r., wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. w dniu [...] marca 2009 r. Wnioskodawca zwracał się w nim do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa o udzielenie i wypłacenie dotacji na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. utraciło moc z dniem 27 maja 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Wniosek Z. z dnia [...] marca 2009 r. złożony został w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. i w swej treści odwoływał się do § 14 regulującego kompleksowo warunki ubiegania się, odmowy i wypłacania dotacji na pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą można uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew stanowisku organu, stanął na stanowisku, iż upływ czasu będący wynikiem toczących się postępowań administracyjnych i sądoadministracyjnych związanych z przedmiotowym wnioskiem Z. i zmiana z dniem 27 maja 2010 r. przepisów regulujących przyznawanie dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa - nie miały wpływu na zasadność rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] marca 2009 r. według dotychczasowych regulacji zawartych w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. Wziąć należy pod uwagę, iż wydatki na dotacje pochodzą ze środków budżetowych a kolejne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miały podstawę w aktualnych ustawach o finansach publicznych. Znaczenie ma również analiza przepisów przejściowych i końcowych poprzednio obowiązujących rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: - rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie wysokości stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz szczegółowych zasad i trybu udzielania oraz rozliczania tych dotacji (Dz. U. z dnia 28 kwietnia 2000 r.), - rozporządzenia z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z dnia 27 maja 2002 r.), - rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z dnia 22 kwietnia 2004 r.), - rozporządzenia z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z dnia 9 czerwca 2006 r.) a także mającego zastosowanie do przedmiotowego wniosku rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 67, poz. 446). Przede wszystkim istotna jest treść § 12, obowiązującego od dnia 27 maja 2010 r., rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. Stanowi on, iż do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Z zapisu § 12 wprost wynika, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. ma zastosowanie tylko do wniosków złożonych w dniu 1 stycznia 2010 r. i późniejszych nawet, gdy złożone zostały przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Granica działania wstecz rozporządzenia z 18 maja 2010 r. została jednoznacznie sprecyzowana na dzień 1 stycznia 2010 r. i dotyczy ona dnia złożenia wniosku a nie, jak wywodzi organ, daty ponownego jego rozpoznawania. Tak więc do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. winien mieć zastosowanie § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. Mając na względzie wskazane powyżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji oraz fakt, iż wywód uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa odnosi się do nieprawidłowo zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd nie odniósł się do dalszych zarzutów skargi. Na skutek uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawa powróci do organu na etap badania przesłanek odnoszących się do otrzymania dotacji zgodnie z wymogami sprecyzowanymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.