II SA/Wa 2369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J.M. z dnia [...] lutego 2009 r. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt. 2 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował J.M. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. J.M. złożył do Szefa Służby Celnej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w B., odwołanie od wyżej wymienionego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. [...]. Nadto zarzucił naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Szef Służby Celnej, nie znajdując podstaw do uwzględnia odwołania, w pierwszej kolejności wskazał, iż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna m.in. zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. W przedmiotowej zaś sprawie organ pierwszej instancji w decyzji (akcie mianowania) nie zawarł pouczenia o sposobie zaskarżenia tego aktu, co mogło mieć wpływ na niekorzystne dla skarżącego nieskorzystanie z tego środka. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy szkodzić stronie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14 dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Odnosząc się do zasadności żądania strony organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 223 ust.3 pkt 2 ww. ustawy funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego lub komisarza celnego, nadkomisarza celnego generalnego lub krajowego komisarza celnego, nowy stopień określa się w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z kolei, wedle organu II instancji, z analizy dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że w dacie przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy tj. na dzień 30 października 2009 r. J.M. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej było mianowanie funkcjonariusza na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przypadku odwołującego się funkcjonariusza przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. nie mógł mieć zastosowania. Argumentem przemawiającym za zasadnością żądania i przyznania stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie może być zatem podnoszone przez odwołującego okoliczności, że przed okresem bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pełnił obowiązki kierownika zmiany ([...].06.2006 r. – [...].12.2006 r.), zajmował stanowisko [...] ([...].01.2007 r.- [...].10.2007 r.), a następnie, ponownie pełnił obowiązki kierownika zmiany ([...].09.2008 r. – [...].11.2008 r.), ponieważ okoliczności te miały miejsce przed dniem 30 października 2009 r. Organ podkreślił bowiem, że zamieszczony w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie należy utożsamiać z dowolnym okresem poprzedzającym jej wejście w życie. Zdaniem organu, na trafność takiego stanowiska potwierdza samo umiejscowienie przepisu w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym, "Przepisy przejściowe", czyli w tej grupie przepisów, które dotyczą sytuacji, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania nowych unormowań. Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. W zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzja – akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. doręczona została skarżącemu w dniu 17 grudnia 2009 r., dlatego też 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 31 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. J.M. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. złożył natomiast dopiero w dniu 25 lutego 2010 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W świetle powyższego należy zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] września 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. jedynie po uprzednim przywróceniu skarżącemu – w trybie art. 58 k.p.a. – terminu do jego wniesienia. Wskazać jednocześnie należy, iż J.M. wniosek taki złożył, jednak Szef Służby Celnej nie rozpoznał go, uznając za zbędny. Rozpatrując odwołanie organ w istocie powołał się na treść art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Szefa Służby Celnej w tej materii uznać należy za błędne. Brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia bowiem faktu, że stała się ona ostateczna. Przepis art. 112 k.p.a. nie ma tutaj, wbrew w stanowisko organu II instancji, zastosowania, gdyż reguluje on kwestie błędnego pouczenia w decyzji co do prawa odwołania lub wniesienia skargi. Nie można utożsamiać błędnego pouczenia z całkowitym jego brakiem. Błędne pouczenie, o którym mowa w art. 112 k.p.a., to wadliwe pouczenie o np. przysługującym środku odwoławczym (organ poucza stronę, iż przysługuje jej prawo wniesienia odwołania, podczas gdy ustawa gwarantuje prawo do wniesienia zażalenia) czy o terminie jego wniesienia (np. organ poucza stronę, że zażalenie można wnieść w terminie 14 dni, podczas gdy termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni). Braku pouczenia nie można kwalifikować jako pouczenia błędnego. W przypadku pouczenia błędnego, pouczenie jest zawarte w decyzji, ma ono jedynie wadliwą treść, w przypadku zaś braku pouczenia organ w ogóle nie informuje strony o przysługujących środkach odwoławczych. Błędne pouczenie nie może szkodzić stronie. Oznacza to, że w sytuacji wadliwego wskazania prze organ terminu do wniesienia środka odwoławczego, strona może skutecznie wnieść ten środek w terminie określonym w pouczeniu bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Po upływie jednak terminu wskazanego w pouczeniu (terminu błędnego), orzeczenie staje się ostateczne. Przyjęcie dopuszczalności stosowania art. 112 k.p.a. do sytuacji całkowitego braku pouczenia o środkach odwoławczych powodowałoby, że strona mogłaby w każdym dowolnym terminie skutecznie złożyć środek odwoławczy, zaś decyzja nie zawierająca takiego pouczenia nie mogłaby stać się ostateczną. Takie rozumowanie powodujące brak pewności w kwestii ostateczności decyzji administracyjnych, a co za tym idzie wszelkich skutków, które wiążą się z cechą ostateczności, jest w ocenie WSA w Warszawie wadliwe i niedopuszczalne w świetle wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a., oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O., bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, stwierdzić należy, że organ ten rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, natomiast skarżący wniósł o przywrócenie mu terminu i organ był zobligowany wniosek w tym zakresie rozpatrzyć, wydając stosowne postanowienie. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku J.M. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 ww. ustawy.