I OSK 1281/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 52/12 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 52/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 października 2011 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 sierpnia 2011 r. nr [...]w sprawie ze skargi M.K. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 23 sierpnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 104, art. 163 k.p.a., art. 16 ust. 6, art. 23, art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia 13 października 2005 r., nr [...]przyznającą M.K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny poprzez przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 października 2006 r. Świadczenia za okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2006 r. zostały wypłacone M.K. na podstawie decyzji zmienionej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżąca z chwilą osiągnięcia 75 roku życia, t.j. 13 listopada 2006 r. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, złożyła Marianna M.K.. Zaskarżyła ona decyzję w całości, zarzucając brak pouczenia przez organ administracji o braku prawa do pobierania świadczeń w związku z wystąpieniem zmian, mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego - przy niewskazaniu, jakiego rodzaju okoliczności mają wpływ na brak prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w dacie wydawania powołanej decyzji organ miał wiedzę o okolicznościach skutkujących brakiem prawa do pobierania zasiłku. Ponadto, zarzuciła przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2006 r. bezterminowo w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji organ miał wiedzę, iż zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami może być przyznany na okres od 1 września 2006 r. do 31 października 2006 r.. Dodatkowo wskazała, że w pierwszej części pouczenia organ powołał się na treść art. 24 ust 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie skutków utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jak również powołał się na unormowania dotyczące ponownego uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, przy czym, zdaniem odwołującej się, w przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek przywołanych w art. 24 ust 3a i 3b nie zaistniała. Podniosła też, że druga część pouczenia jest tak ogólnikowa, że uniemożliwia przyjęcie, iż świadczeniobiorca ma wiedzę, o jakiego rodzaju zmianach ma powiadomić Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Zdaniem odwołującej się treść pouczenia powinna być dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. M.K. stwierdziła również w odwołaniu, że organ nie pouczył jej o treści art. 30 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli o tym, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne obowiązana jest do jego zwrotu oraz nie poinformował o brzmieniu art. 30 ust 2 pkt. 1 definiującego pojęcie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Dodała też, że w jej przypadku nie są spełnione przesłanki z art. 30 ust 2 pkt 1 - 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W opinii odwołującej się w niniejszej sprawie nie została spełniona też żadna przesłanka z art. 32 ust. 1 a ustawy, bowiem nie można uznać pobranego przez nią świadczenia za nienależne, a tym samym zmiana decyzji nastąpiła wbrew prawu. M.K. stwierdziła też, że w przedmiotowej sprawie nastąpiły inne ustalenia faktyczne, przy takim stanie faktycznym i prawnym jak w 2006 r., a tym samym nastąpiła odmienna ocena tych samych dowodów co jest sprzeczne z Konstytucją. Dodała też, że organ naruszył art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło jej wzięcie aktywnego udziału w czynnościach, składanie wniosków dowodowych, a tym samym należytą ochronę praw. Podsumowując M.K. uznała, że w jej sprawie nastąpiło przerzucenie odpowiedzialności organu na świadczeniobiorcę, co narusza art. 2 Konstytucji, czyli zasadę zaufania obywateli do państwa. Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na postawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2, art. 123 K.p.a. przywróciło M.K. termin do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia 25 października 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia i zasady wypłaty, zatem ani organ l instancji, ani Kolegium nie mogą, z pominięciem przepisów prawa nie kwestionować prawa do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w momencie, gdy strona pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto dodał, że organ l instancji przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo, bo tak stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W związku z tym, że w stosunku do M.K. orzeczony został na stałe znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym, to organ l instancji, zgodnie z przepisami prawa przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony. Kolegium stwierdziło też, że w sprawie bezsprzecznie zachodzą przesłanki określone w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zasiłek pielęgnacyjny został przez odwołującą się pobrany nienależnie, to znaczy wypłacony został mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych. Organ dodał, że wniosek z dnia 13 września 2005 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawczynię zawierał pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.K., zaskarżając ją w całości i powielając w zasadzie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16 zamiast art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuciła też, że nie można uznać za wiążące dla strony pouczenie zawarte we wniosku z dnia 13 września 2005 roku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pouczenie to zostało zamieszczone w dokumencie wcześniejszym niż decyzja. Skarżąca podniosła też, że organy administracji nie podały podstawy prawnej decyzji w zakresie potrącenia, egzekucji oraz podstawy wyliczenia odsetek, nie wskazały też od jakich dat naliczone zostały odsetki za poszczególne okresy, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości w zakresie wysokości naliczonych odsetek. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i ewentualnie I instancji, o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi powielając argumentację zawartą w decyzjach I i II instancji, uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wniosło o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawowym uchybieniem organu I jak i II instancji jest wadliwa wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypracowane stanowisko doktryny i judykatury nie pozostawia wątpliwości, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 ww. ustawy, jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia prawnego wobec przywołanej wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 tej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było również uprawnione przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 163 k.p.a., a to z tego względu, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Z kolei argumentacja skargi, zasadzająca się na dobrej woli i braku winy po stronie skarżącej pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Może natomiast być przedmiotem rozważań organów administracji w toku ewentualnie prowadzonego postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ oparł się wyłącznie na ustaleniu, iż z dniem 13 listopada 2006 r. skarżąca ukończyła 75 rok życia, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Uznano tak z tego względu, iż stosownie do art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 13 października 2006 r., niemniej na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Organ powinien ustalić, czy wydana została przez ZUS decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Potwierdzenie, czy danej osobie przysługuje świadczenie wynikające z przepisów ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także ustalenie, jakie są składniki tego świadczenia, a w szczególności czy świadczenie to obejmuje także dodatek pielęgnacyjny, powinno opierać się przede wszystkim na decyzji wydanej na podstawie tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w pełni uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu w powyższym zakresie było co najmniej przedwczesne i z pewnością nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy. Takie ustalenia prowadzą niewątpliwie do postawienia organom administracji publicznej obu instancji w pełni zasadnego zarzuty naruszenia podstawowych zasad procesowych, sprecyzowanych w przepisach art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, b) art. 32 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca wyraźnie i jasno określił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem nie jest dopuszczalnym w przypadku otrzymania informacji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego zmiana decyzji ostatecznej jedynie ex nunc, pozostawiając możliwość w pewnym okresie czasu jednoczesnego pobierania tych świadczeń, a zachodzi konieczność i obowiązek zmiany decyzji z mocą wsteczną; c) art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 k.p.a. przez błędną wykładnię, bowiem norma ta jest typowym przykładem przepisu szczególnego dającego podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej i powołanie tych norm w podstawie prawnej nie jest żadnym uchybieniem, d) art. 32 ust. 1 ustawy w związku z art. 16 ust. 6 i art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem skoro przyznano świadczenie na czas nieokreślony to nie było żadnych przeszkód do zmiany decyzji ostatecznej, gdyż występuje ona w obrocie prawnym, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż bezspornym jest, iż stronie skarżącej od dnia 1 kwietnia 2007 roku przysługuje dodatek pielęgnacyjny, jak i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania; c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, d) art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania e) art. 106 § 3 p.p.s.a. bowiem nie było przeszkód do dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, iż zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy m. in. rozumieć świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podstawą wydania zaskarżonego wyroku, uchylającego decyzję organu pierwszej i drugiej instancji była wadliwa wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za słuszne, a zarzut naruszenia powyższego przepisu za chybiony. Wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 omawianej ustawy uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2012, I OSK 1099/12). Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza innych przepisów ustawy, w szczególności przepisu art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku nie wynika bowiem, jak to przyjął autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wykluczając możliwość orzekania o zmianie decyzji z mocą wsteczną dopuszcza możliwość jednoczesnego pobierania przez stronę w oznaczonym, minionym okresie dwóch świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Właściwe rozumienie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że w przypadku świadczenia bezterminowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Również zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd ten w sposób uprawniony uznał bowiem, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. O ile bezspornie ustalono, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 13 listopada 2006 r., to jednak na tym poprzestano gromadzenie materiału dowodowego, który nie odzwierciedla całego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie czy skarżącej faktycznie przyznany został dodatek pielęgnacyjny i w jakim okresie. Zgodzić się więc należy z Sądem pierwszej instancji, iż brak było podstaw do przyjęcia, że skarżącej niejako automatycznie został przyznany dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem przez nią 75 roku życia. W sytuacji, w której organ nie dysponował żadnym dowodem na powyższą okoliczność, jego rzeczą było podjęcie stosownych czynności wyjaśniających, które doprowadziłyby do ustalenia czy i od jakiej daty skarżąca otrzymuje dodatek pielęgnacyjny. Brak było również podstaw do żądania dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na podstawie tego przepisu nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu niemożliwe było przeprowadzanie dowodów uzupełniających, skoro organy administracyjne nie zgromadziły materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy, a zawarte w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 2 p.p.s.a.