IV SA/Wa 1866/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu gastronomiczno-biurowego w W. przy ul. [...], na działce o nr ew. [...] z obr. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazano, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy mające zastosowanie w sprawie zostały spełnione. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ocena taka byłaby zresztą na obecnym etapie praktycznie niemożliwa, gdyż wymagałaby m.in. dogłębnej analizy projektu budowlanego, którego na obecnym etapie inwestor nie ma obowiązku przedkładać. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy zmieniłoby się wtedy zresztą de facto w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę; takie rozszerzenie zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania uznać należy za niedopuszczalne, organy właściwe w sprawach warunków zabudowy nie są bowiem właściwe do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym. Jeśli nawet planowana inwestycja będzie wywierać negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości, przejawiający się np. wzmożonym hałasem, immisją zapachową czy zagrożenia kradzieżą, to i tak kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, w szczególności nie może stać się podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z treści analizy obszarowej, punktem odniesienia do ustalenia wysokości planowanego budynku (do 12 m) stał się i tak najniższy budynek znajdujący się w granicach obszaru analizowanego (o wysokości 11-12 m). Tymczasem wysokość budynków posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji waha się w granicach 24,70 - 45,50 m. W świetle §7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, możliwe byłoby - teoretycznie ustalenie wysokości planowanego budynku na poziomie np. 24,70 m. Kwestie oceny, czy prace związane z budową planowanego zamierzenia mogą spowodować zagrożenie dla sąsiedniego muru oporowego, jak również celowości inwestycji wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, oraz art. 8 kpa przez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, do administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organy obu instancji pominęły fakt, że planowanej i rozpoczętej budowy na działce nr [...], na której z kasy miasta W. zaplanowano ok [...] zł wg informacji prasowej, przy "niespodziankach budowlanych" koszty mogą się odpowiednio zwiększyć. Czy można mieć zaufanie do wydających decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r., którzy piszą: "Teren inwestycji stanowi zachodni fragment działki nr ew. geod. [...] usytuowany w linii rozgraniczenia ul. [...] na wysokości działki o nr ew. geod. [...]. Jest to teren o funkcji użytkowej, drogowej, pozbawiony obiektów kubaturowych, w chwili obecnej użytkowany jako zaplecze budowy Centrum [...]". Pomiędzy działką nr [...] a działką [...], która jest częścią podwórka skarżącej przy ul. [...], jest różnica wysokości [...] metrów (do podwórka przy ul. [...] należy jeszcze działka nr [...]). Wszelkie prace budowlane związane z budową Centrum [...] zostały zakończone jesienią 2010 r., przed konkursem [...], a działka nr [...] otrzymała małą architekturę i zieleń. W roku 2011 na wiosnę, na działce nr [...] rozpoczęto rewaloryzację zieleńca i muru oporowego [...] - prace trwają. Analiza z decyzji organu pierwszej instancji w rażący sposób pomija interes osób trzecich, tj. mieszkańców domu przy ul. [...] i nie wykazuje najmniejszego zainteresowania przedstawieniem stanu faktycznego, sprowadzając analizę do warunków technicznych/technologicznych i architektonicznych. Różnica poziomu terenu przy ul. [...] to [...] metrów wysokości i dlatego parter i pierwsze piętro [...] kondygnacyjnego budynku mieszkalnego [...] działka [...] wychodzi na [...] metrowej wysokości mur oporowy. Przypadkowa, planowana inwestycja 12 metrowej wysokości o 3 kondygnacjach, pogorszyłaby jeszcze dodatkowo warunki egzystencji mieszkańców II, III i IV piętra kamienicy przy ul. [...], zabierając światło słoneczne 5 kondygnacjom tego budynku, czyli nastąpiłby w XXI wieku powrót do budowy "studni". Według niniejszej analizy szerokość elewacji frontowej [...] wynosi ok. 23 metrów. Proponowany, przypadkowy budynek zasłoniłby elewację od ul. [...] przy planowanej szerokości elewacji 23,50 m. Dwupiętrowa oficyna [...], na której wysokość 11-12 m powołują się organy obu instancji w rzeczywistości ma wysokość ok. 19 m, gdyż posadowiona jest na parceli [...] nr ew. geod. [...] - o czym milczą powyższe instytucje. Oficyna ta tworzy zwarty kompleks budynku [...] będąc usytuowaną prostopadle do osi głównego budynku i jest ona częścią zwartej pierzei budynków [...],[...] i [...] w żaden sposób nie zasłaniając światła pozostałym mieszkańcom [...]. Wszystkie wymienione budynki są w rejestrze zabytków, a okres ich egzystencji to 100 lat. Dołączona do skargi fotografia nr 5 jest dowodem na brak wizji lokalnej dla ustalenia prawdy obiektywnej. Fotografia ta pokazuje jak planowany, przypadkowy 12 metrowej wysokości budynek zasłoniłby unikalną perspektywę na [...], ocalały z pożogi wojennej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, że prowadzone prace rewaloryzacyjne zieleńca sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji pozostają bez wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla owej inwestycji, jak również brak jest podstaw do uznania, że analiza obszarowa powinna uwzględniać "interes osób trzecich"; zakres takiej analizy, sprowadzającej się do obiektywnego ustalenia sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca dodatkowo podniosła, że organ odwoławczy nie przedstawił żadnych dokumentów najmu lub dzierżawy upoważniających p. P. H. do władania niniejszym terenem. Decyzja organu pierwszej instancji nie anulowała decyzji z [...].01.2011 Nr [...]na ten sam teren wydaną pod nazwą "Rewaloryzacja zieleńca przy ul. [...] wraz z wykonaniem drenażu głębokiego i remontu ściany oporowej", tj. [...] metrowej wysokości muru oporowego biegnącego wzdłuż południowych elewacji zabytkowych kamienic z 1912 r. wpisanych do rejestru zabytków [...],[...],[...]. Są zatem dwie różne decyzje na ten sam teren nr [...]. przy ul. [...]. Skoro zaś brak jest podstaw do uznania, że analiza obszarowa powinna uwzględniać "interes osób trzecich", to po co więc w decyzji organu pierwszej instancji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W całej analizie brak jest jakiejkolwiek troski o ludzi, stałych mieszkańców domu [...], a graficzne załączniki bez przekrojów poprzecznych nie są w stanie przemówić do wyobraźni urzędników, bezkrytycznie opiniujących planowany obiekt. Analiza nie wymienia nawet wysokości [...] metrowego muru oporowego, który zapewne jest jedynym tego typu obiektem - reliktem z dawnej zabudowy W., na który to mur wychodzą już 2 kondygnacje domu [...] (i nie tylko). Planowany na działce nr [...] ([...]) 12-metrowej wysokości budynek o trzech kondygnacjach (3x4=12m), zabrałby światło słoneczne/dzienne mieszkańcom II, III i IV piętra domu przy ul. [...]. Jeżeli brak jest w analizie przekrojów poprzecznych, które w sposób jednoznaczny pokazałyby różnice wysokości [...], to odpowiedzialny Urząd winien dokonać wizji lokalnej w terenie w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Teren objęty wnioskiem jest położony w obszarze ,, [...] - historyczny zespół miasta z [...] i [...], który na mocy Zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dn. [...].09.1994 uznany został za Pomnik Historii. Organ odwoławczy bazuje na nieprawdziwych argumentach i przekazuje Sądowi informacje niezgodne ze stanem faktycznym imputując, że: "prace rewaloryzacyjne zieleńca sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji" dotyczą innej, sąsiedniej działki, a nie działki nr [...], obręb [...], na którą wydano [...].04.2011 decyzję o warunkach zabudowy. Jest to ta sama działka nr [...] przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko stwierdzając, że adresat decyzji o warunkach zabudowy, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności; prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że inwestor nie jest zobowiązany na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do przedstawienia dokumentów najmu lub dzierżawy upoważniających do władania terenem inwestycji. Dla tego samego obszaru może być wydanych wiele decyzji o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego, byle zamiar ten spełniał wymogi wynikające z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zróżnicowania wysokości budynków w zależności od lokalnego ukształtowania terenu inwestycji i terenów z nim sąsiadujących. Jedynie §7 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż wysokość, o której mowa w ust. 1 (tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Oznacza to, że wysokość budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, ustalona została w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wydanie wskazanej przez skarżącą decyzji z dnia z [...].01.2011 Nr [...] nie ma więc znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji w sprawie. Nie wynika zaś z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby decyzję o warunkach zabudowy można było wydać jedynie podmiotowi mającemu tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z art. 63 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, że wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Cytowany przepis potwierdza zatem, że o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wnioskować podmiot nie mający prawa do danego terenu. Zarzut skargi o nieprzedstawieniu przez organ odwoławczy dokumentów potwierdzających przysługiwanie wnioskodawcy tytułu prawnego do przedmiotowego terenu nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Wobec kwestii ochrony interesów osób trzecich, w decyzji organu pierwszej instancji przytoczono pełną treść §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), który stanowi, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ pierwszej instancji wywiązał się zatem z ustawowego obowiązku określonego w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyszczególnienia w decyzji okoliczności określonych w cytowanym §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Również treść analizy obszarowej stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji odpowiada wymaganiom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W analizie tej nie przedstawia się poprzecznych przekrojów gruntu, jak również nie określa się jakichkolwiek okoliczności dotyczących ochrony interesów osób trzecich, jak oczekuje tego skarżąca. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że okoliczności te są przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia przy udzielaniu pozwolenia na budowę, w tym okoliczności związane z oddziaływaniem projektowanej inwestycji na mur oporowy w niniejszej sprawie oraz na nasłonecznienie istniejących wokół budynków. Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające nie dopuściły się zatem naruszenia art. 7 i art. 8 kpa wobec skarżącej, skoro swoje ustalenia i rozstrzygnięcia organy te ograniczyły do takiego zakresu, jaki ustawodawca związał w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z ustalaniem warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.