II GSK 1325/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Szpitala Powiatowego Spółki z o.o. oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1892/11 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz W. R. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1892/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w niniejszej sprawie. K.–P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób – ryczałt miesięczny, obszar: Powiat G.–D. Do konkursu zostały złożone dwie oferty, w tym jedną z nich złożył W. R. prowadzący Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "O." we W. (dalej: skarżący, świadczeniodawca). Komisja konkursowa w części jawnej konkursu zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W dniu [...] lutego 2011 r. została u skarżącego przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono, że informacje przekazane w ofercie konkursowej dotyczące zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej w lokalizacji nie są zgodne ze stanem faktycznym. Komisja konkursowa [...] lutego 2011 r. rozstrzygając konkurs nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego ze względu na uzyskaną w postępowaniu liczbę punktów w łącznej wysokości 71,75 i uwzględniła ofertę drugiego oferenta, który uzyskał większą ilość punktów. Świadczeniodawcy organ przedstawił szczegółową punktację – ranking uzyskanych punktów za poszczególne kryteria. Dyrektor K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, decyzją z [...] lutego 2011 r. oddalił odwołanie skarżącego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora K.–P. Oddziału NFZ. Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji Prezes stwierdził, iż postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach. Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Zwrócił uwagę na fakt, iż każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obydwu oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do kwestionowania przez odwołującego się wyników kontroli organ zauważył, że informacje zawarte w ofercie świadczeniodawcy, dotyczące zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej w lokalizacji nie są zgodne ze stanem faktycznym. Komisja stwierdziła, że diagnostyka laboratoryjna jest wykonywana jedynie za pomocą testów paskowych, a szczegółowe badania są zlecane podwykonawcy, co oznacza, że nie są spełnione wymagania określone w obowiązujących przepisach o warunkach realizacji świadczeń w przedmiotowym zakresie, dotyczących diagnostyki laboratoryjnej. W odniesieniu zaś do uwag, dotyczących adresu miejsca udzielania świadczeń przez oferenta wybranego w przedmiotowym konkursie Prezes nadmienił, że wszyscy oferenci przedmiotowego konkursu, zgodnie z załącznikiem 2 do zarządzenia złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Jeżeli natomiast w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. Prezes stwierdził, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Wszystkie kryteria oceny ofert zostały w trakcie konkursu rozpatrzone i uwzględnione zgodnie z zasadami zawartymi w odnośnych zarządzeniach Prezesa Funduszu. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej złożone oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz uczciwej konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że z analizy zebranego w sprawie materiału wynika, że ustawowy termin 7 dni, dający prawo skarżącemu do złożenia protestu dotyczącego przeprowadzonej kontroli, nie został zachowany, gdyż [...] lutego 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę miejsca udzielenia świadczeń a [...] lutego 2011 r. ogłoszono już wynik konkursu ofert, tym samym rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Nadto organ nie wyjaśnił rozbieżności w zakresie ustaleń, które zapadły w toku przedmiotowego postępowania w kwestiach merytorycznych, a w szczególności dotyczących adresu przychodni, w której miały być dokonywane świadczenia. W ocenie Sądu oferty powinny być przygotowywane przez oferentów ze szczególną starannością i odpowiedzialnością za skutki ewentualnych błędów. Sąd I instancji wskazał również, iż brak jest w aktach dokumentacji dotyczącej drugiego oferenta. W postępowaniu administracyjnym (a także w odpowiedzi na skargę) nie wyjaśniono wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W świetle tego przepisu NFZ zobowiązany był zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie winno było być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Organy, nie ustosunkowując się szczegółowo do istoty podnoszonych zarzutów, nie wykazały, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Organy naruszyły również zasady postępowania, w tym art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Uchybienia te stanowią o naruszeniu zasad w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż mają istotny wpływ na właściwą ocenę obu ofert i budzi wątpliwości, czy nie została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz czy prowadzone postępowanie gwarantowało zachowanie uczciwej konkurencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny dokonać szczegółowej oceny i analizy pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wskazanych zasad postępowania i czy skutkiem tego nie doznał uszczerbku interes prawny skarżącego. Szpital Powiatowy Spółka z o.o. w G.-D., działając jako uczestnik postępowania, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie w całości skargi W. R. przy jednoczesnym zasądzeniu na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Prawa materialnego: - przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) poprzez: a) niezastosowanie i nieuwzględnienie art. 64 ust. 6a ustawy o świadczeniach opieki; b) art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż złożone przez stronę w trakcie postępowania pismo było protestem w rozumieniu art. 153 ustawy, mimo że faktycznie było ono wyłącznie zastrzeżeniem na piśmie do protokołu kontroli sporządzonym w trybie art. 64 ust. 6a ustawy; c) art. 153 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż organ obligatoryjnie – mimo oczywistej bezzasadności protestu – zobowiązany jest do zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia protestu; d) art. 134 ustawy o świadczeniach opieki przez bledną jego wykładnię i uznanie, iż nastąpiło nierówne traktowanie strony W. R. w stosunku do uczestnika Szpitala Powiatowego Spółki z o.o. w G.-D.; e) art. 142 ustawy o świadczeniach opieki poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż brak w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej drugiego z oferentów – uczestnika stanowi uchybienie uniemożliwiające właściwe rozpatrzenie sprawy, mimo iż zamieszczenie tych dokumentów naruszyłoby częściową niejawność oferty; f) art. 137 i następne ustawy o świadczeniach opieki przez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wydał zarządzenie zawierające definicję legalną istotnych dla postępowania pojęć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik przedstawił argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia w wyroku: - naruszenia art. 77§ 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że: - żaden z organów wypowiadających się w sprawie nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych zarządzeń Prezesa Funduszu oferta skarżącej spółki uzyskała wyniki podane przez komisję, pomimo tego, iż organy Funduszu, w uchylonych decyzjach przedstawiły zastosowane w postępowaniu kryteria oceny i uzyskaną liczbę punktów w każdym z nich, ponadto dokonały oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o świadczeniach", i odniosły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego, - nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs oraz brak w aktach administracyjnych dokumentacji drugiego, obok skarżącej spółki, oferenta, stanowiło brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy, jest zarzutem chybionym, ponieważ w uchylonych orzeczeniach dokonano porównania punktacji uzyskanej przez obu oferentów, zaś wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego skarżącej spółki dotyczył udostępnienia całości dokumentacji konkursowej, w tym i dokumentów zawierających dane wrażliwe drugiego oferenta (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym natomiast, ponieważ w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych granicami zarzucalności (gravamen) odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert - nie mogły stanowić składowych akt postępowania administracyjnego; 2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.: - poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych, a w szczególności oferty konkurencyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem, tj. przepisem art. 152 ustawy o świadczeniach - wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu, - oraz poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji m.in. z powodu niekompletności, w ocenie Sądu I instancji, akt administracyjnych - chociaż były one kompletne. II. Naruszenie prawa materialnego: - art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów. W. R. złożył odpowiedź na powyższe skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obydwie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej Prezesa NFZ stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył powołanych w tej skardze przepisów postępowania, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy miał pełne podstawy do przyjęcia, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich okoliczności dotyczących przeprowadzonego konkursu, a w szczególności dotyczących przyczyn, które spowodowały, iż oferta złożona przez skarżącego uzyskała niższą ilość punktów od oferty złożonej przez drugiego z uczestników postępowania, tj. Szpitala Powiatowego Spółki z o.o. w G. –D.. Dotyczy to w szczególności zarzutu skarżącego dotyczącego adresu miejsca udzielenia świadczeń przez wybranego oferenta. W tym zakresie Prezes NFZ ograniczył się do stwierdzenia, iż w przypadku weryfikacji dostarczonych informacji, jeżeli okaże się, że oferent przedstawił fałszywe dane, to można rozwiązać umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. Rzecz jednak w tym, iż organ powinien ocenić, czy w przypadku jeżeli te dane okazałyby się fałszywe, to miałoby to wpływ na uzyskaną przez tego oferenta punktację. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji bezzasadnie zwrócił uwagę na to, iż w aktach "brak jest dokumentacji dotyczącej drugiego oferenta", gdyż udostępnienie takiej dokumentacji naruszałoby ochronę danych osobowych konkurenta oraz tajemnice handlowe konkurenta zawarte w ofercie konkurencyjnej, to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie zalecił udostępnienia danych objętych tajemnicą konkurującego oferenta. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że ujawnieniu nie podlegają dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Okoliczność jednak, iż oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie podlega ujawnieniu w sposób nieograniczony innym świadczeniodawcom, nie oznacza, iż pozostałe informacje zawarte w takiej ofercie także nie podlegają ujawnieniu. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 256/12 oraz z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 769/12 podkreślono, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu. Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone do zbadania "(...) jedynie w zakresie doznanego przez świadczeniodawcę uszczerbku interesu prawnego w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (gravamen)". To postępowanie, według kasatora opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego kasator zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie uzasadniają tego stanowiska, a tym samym zarzut naruszenia tych przepisów jest nieusprawiedliwiony. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej uczestnika postępowania – Szpitala Powiatowego w G.-D. stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że skarżący złożył protest, a jedynie podał, że (...) W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin 7 dni, dający prawo skarżącemu do złożenia protestu dotyczącego przeprowadzonej kontroli nie został zachowany, albowiem rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło przed jego upływem, co nie jest sporne. W ocenie Sądu, przekonanie organu o bezskuteczności ewentualnego protestu nie daje żadnych podstaw do niezachowania ustawowego terminu przewidzianego przepisami prawa". O tym, iż tak właśnie było, świadczy przebieg postępowania, z którego wynika, iż postępowanie w sprawie zawarcia umowy zakończyło się [...] lutego 2011 r. i w tym samym dniu zawarto umowę z uczestnikiem postępowania. W tym samym dniu przedstawiono też skarżącemu wyniki kontroli, która była przeprowadzona [...] lutego 2011 r. Tak więc zakończono postępowanie w dniu [...] lutego 2011 r. i w tym samym dniu zawarto umowę, a zatem skarżący nie miał możliwości złożenia protestu w terminie 7 dni, o jakim mowa w art. 153 ust. 1 omawianej ustawy. Jest przy tym rzeczą oczywistą, iż skoro protest nie został jeszcze złożony, to nie mógł być też oceniony jako oczywiście bezzasadny w rozumieniu art. 153 ust. 2 tej ustawy. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko Sądu I instancji, iż doszło do jednoznacznego naruszenia art. 153 ust. 1, 2 i 3 omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W tej sytuacji za zupełnie niezrozumiałe należy uznać twierdzenie kasatora, iż doszło do naruszenia art. 134 omawianej ustawy przez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do uczestnika postępowania – Szpitala Powiatowego Spółki z o.o. w G.-D.. Za nietrafny należy uznać również zarzut, iż Sąd I instancji naruszył art. 142 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, gdyż Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu, a okoliczność, iż Sąd stwierdził brak w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej drugiego z oferentów – uczestnika postępowania w żadnym wypadku nie dowodzi błędnej wykładni tego przepisu. Sąd I instancji nie dokonywał również wykładni art. 137 ustawy, a więc nie mógł dokonać jego błędnej wykładni. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.