IV SA/Wa 1810/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia A. C., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lipca 2010 r. którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem [...]m położonej w obrębie K. gmina M. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że Wójt Gminy M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie K. gmina M. Organ ten nie uzgodnił jednak powołanego projektu decyzji, ponieważ przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...], dla którego obowiązujący reżim prawny określa rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Ponadto przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]), utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora K., co jest sprzeczne z §4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym na obszarze chronionym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepisy derogacyjne ustanowione w stosunku do omawianego zakazu, określone w §4 ust. 5 powołanego rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania w sprawie uzgadnianej decyzji. Powołany zakaz nie dotyczy bowiem: 1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2. siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; a także 3. wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Wyłączenia stosowania zakazów, określone w pkt. 2 i 3 nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem planowana inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, jak również nie jest terenem przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest także podstaw do zastosowania odstępstwa określonego w pkt 1, ponieważ w sprawie nie zaistniały przesłanki w tym punkcie określone. Działka, której dotyczy uzgadniany projekt decyzji położona jest bowiem poza obszarem zwartej zabudowy, dlatego bezzasadnym jest rozstrzyganie, czy nieprzekraczalna linia zabudowy od strony jeziora K. została wyznaczona właściwie. Rozpatrując zażalenie organ drugiej instancji wskazał m.in., że z pierwszej części przepisu §4 ust. 5 pkt 1 przewidującego odstępstwo od zakazu zabudowy vi pasie 100 m od rzek jezior i innych zbiorników wodnych wynika, że zakaz ten nie dotyczy: obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Jak wynika z treści uchwały Nr [...][...] Rady Gminy w M. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., jej postanowienia odnoszące się do zagospodarowania wsi K. nie przewidują zwartej zabudowy na tym terenie. W pkt 2.1 pod nazwą "Kierunki polityki przestrzennej w poszczególnych strefach" wskazano, że miejscowość K. położona jest w obszarze ochronnym 1c, w którym nowe obiekty mogą powstawać wyłącznie w ramach uzupełnień wsi K. i P. "w granicach wyznaczonych w planie miejscowym". Z tego zapisu jednoznacznie wynika, że granice zabudowy zostaną dopiero wyznaczone w planie miejscowym. Ponadto z przytoczonego zapisu Studium nie wynika, że teren przeznaczony pod planowaną w projekcie decyzji inwestycję jest obszarem zwartej zabudowy. Ponadto, na stronie 18 Studium w części "Obszary do objęcia ochroną i obszary wymagające ochrony" wskazano: "tereny przyległe do jezior chronić przed zabudową". Przedmiotowa działka jest zatem położona poza terenem zwartej zabudowy. Postanowieniem odnoszącym się do zabudowy wsi K. jest także postanowienie zawarte na stronie 8 Studium, zgodnie z którym możliwości rozwojowe tej miejscowości powinny być określane w planie i miejscowym. Jest to kolejny zapis potwierdzający, że w Studium nie ustalono zasad zabudowy wsi K. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji, co prawda zawiera prawidłowe wskazanie podstaw prawnych oraz powołuje się na Studium, jednak nie wskazuje bezpośrednio konkretnych zapisów przywoływanego dokumentu rozstrzygających w sprawie. Jak wynika z mapy sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej załącznik nr 3 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, w granicach obszaru analizowanego obejmującego siedem działek ewidencyjnych jedynie działka [...] przylegająca do działki, której dotyczy projekt decyzji, jest zabudowana. Kolejna działka przylegająca do działki przeznaczonej do zabudowy jest niezabudowana. Nie zachodzi zatem przesłanka do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy wskazana w drugiej części §4 ust. 5 pkt 1 stanowiąca o uzupełnieniach zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem "działka sąsiednia," jednak właśnie celowo prawodawca posłużył się w powoływanym rozporządzeniu innym terminem i nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy, ponieważ przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. A. C. zarzucił jego niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Organ pierwszej instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie analizy istniejących warunków dotyczących działki skarżącego skutkiem czego podjął krzywdzące dla niego rozstrzygniecie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nabył przedmiotową działkę gruntu z dużym budynkiem gospodarczym (stodołą) i w 2001 r. wystąpił o pozwolenie na budowę, które otrzymał. Projekt przewiduje posadowienie domu w obrysie tejże stodoły z lekkim przesunięciem wokół jej osi z uwagi na walory krajobrazu (widok na jezioro ), a więc nie tworzy nowego stanu faktycznego lecz pozostaje w obrębie tzw. Siedliska, co jest zgodne z zezwoleniem z dnia [...].09.1997 r. nr [...] wydanym przez Zarząd [...] Parku Krajobrazowego. Z przyczyn natury osobistej skarżący nie mógł w ustawowym terminie rozpocząć budowy jednakże w jego planach życiowych było i jest wybudowanie domu i zamieszkanie w nim. Do działki skarżącego zostały doprowadzone po przejściu odpowiednich procedur woda, kanalizacja i (linia telefoniczna, co świadczy o zamiarach urbanizacyjnych w odniesieniu do tego terenu. W bliskim sąsiedztwie znajdują się też inne działki zabudowane. Wydaje się, że w sprawie tej nie przeprowadzono właściwej analizy ograniczając się do bardzo formalnego i powierzchownego jej rozstrzygnięcia w obu instancjach. Dlatego też wydaje się koniecznym ponowne zbadanie sprawy przy uwzględnieniu właściwie rozumianego obowiązku wnikliwego działania organów administracji i ochrony interesów stron postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący podniósł dodatkowe zarzuty: - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 124 kpa, - niewłaściwą interpretację §4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r., - naruszenia zasad konstytucyjnych, a w szczególności zasady proporcjonalnej ingerencji w prawa i interesy jednostki (art. 31 ust 3 Ustawy Konstytucyjnej), - oparcie rozstrzygnięcia o nieprawdziwą przesłankę poprzez wskazanie, iż projekt decyzji Wójta Gm. M. ustalający warunki zabudowy przedstawiony do uzgodnienia był decyzją odmowną, - brak uwzględnienia pozostającej w obrocie prawnym decyzji zmieniającej przeznaczenie działki [...] z rolniczej na budowlaną, - brak analizy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gm. M. w kontekście §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, - brak uwzględnienia działań inwestycyjnych już wykonanych i planowanych w obrębie geodezyjnym K. Gm. M. dla oceny pojęcia zwartej zabudowy użytego w rozporządzeniu Nr 158. W uzasadnieniu tego pisma wskazano m.in., że kluczową kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przepis derogacyjny uchylający zakaz wynikający z §4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 158 ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Na tą okoliczność wykładni tego przepisu do omawianego pisma przedłożono opinie prawną, która zawiera gramatyczna wykładnię §4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...], według której brak jest przesłanek do kumulatywnego łączenia wszystkich czterech warunków zwolnienia z zakazu. Wiążąc zapis derogacyjny z zapisami studium i użytym w nim pojęciem "teren osadniczy" należy rozpatrywać fakt nadania cech obszaru zwartej zabudowy poprzez określenie jego charakteru i funkcji. Żadna ze skarżonych decyzji nie zawiera analizy danych wynikających ze Studium, a także nie odnosi się do prowadzonych inwestycji w obrębie K., w którym działka jest usytuowana. Tymczasem z zapisów tegoż Studium wynika, iż na terenie sołectwa K. znajdują się: szkoła podstawowa, parafia, biblioteka, 9 sklepów, 8 punktów małej gastronomii, pensjonaty, hotele, obiekty agroturystyczne, wodociągi. Nadto w dniu [...].06.2011 r. Wójt Gm. M. wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa instalacji sanitarnej w miejscowości P., K. uwzględniającej teren działki [...]. Należy zatem dojść do wniosku, iż działka [...] położona jest w obszarze zabudowanym z założeniami perspektywicznego rozwoju infrastruktury służącej potrzebom urbanizacyjnym. Organy obu instancji pominęły, że projektowana inwestycja znajduje się dokładnie w miejscu zburzonej, istniejącej kilkadziesiąt lat stodoły oraz, iż działka została przekwalifikowana decyzją Starosty M. z dnia [...].10.2003 r. z działki użytku gruntowego na budowlaną. Żaden z organów nie odniósł się do wyników analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze usytuowania działki skarżącego i nie wzięły pod uwagę szczególnej sytuacji prawnej wynikającej z braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Gm. M. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. organ drugiej instancji ustosunkował się do pisma procesowego skarżącego podtrzymując wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Przedmiotem sporu skarżącego z organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy zakazy wynikające z rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] wykluczają uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Skarżący nie kwestionuje, że jego nieruchomość położona jest w całości w obszarze objętym powołanym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia i jednocześnie w odległości mniejszej, niż 100 metrów od linii brzegu jeziora K. Z tego względu, wobec nieruchomości skarżącego należało rozważyć zastosowanie zakazu zabudowy wynikającego z §4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ orzekający przyjął, że zakaz ten nie został wyłączony wobec nieruchomości skarżącego przepisem §4 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, ponieważ nieruchomość ta nie spełnia warunków określonym w tym przepisie. Zgodnie ze wskazanym §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły, że w otoczeniu nieruchomości skarżącego brak jest jakiejkolwiek zabudowy, poza jednym budynkiem, który w oczywisty sposób nie stanowi zwartej zabudowy w rozumieniu powołanego §4 ust. 5 pkt 1. Również ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mrągowo prawidłowo przytoczone i zanalizowane przez organ drugiej instancji nie określają terenu obejmującego działkę gruntu skarżącego, jako teren zwartej zabudowy. Co więcej, w studium jednoznacznie wskazano, iż: "tereny przyległe do jezior chronić przed zabudową". Jakkolwiek studium nie stanowi normatywnego źródła takiego rodzaju ograniczeń, ale organ drugiej instancji słusznie podkreślił, iż taki właśnie zapis w studium tym bardziej potwierdza, iż dokument ten w żaden sposób nie dopuszcza w rozumieniu §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] zwolnienia z zakazu określonego w §4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia. O ile zaś organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowiej analizy zapisów studium, o tyle za wystarczające należy uznać rozważenie tej kwestii przez organ drugiej instancji, który nie jest organem kasacyjnym, lecz organem rozpatrującym sprawę ponownie w jej materia In oprawnym całokształcie. Prawidłowo również organ orzekający przyjął, że zamierzona przez skarżącego zabudowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu powołanego §4 ust. 5 pkt 1, skoro brak zabudowy na działkach przyległych, poza jedną tylko działką gruntu, wyklucza wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w §4 ust. 5 pkt 1. W przepisie tym jest bowiem mowa o wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Użycie przez prawodawcę pojęcia "na działkach przyległych" w liczbie mnogiej wyklucza uznanie dopuszczalności wyznaczenia linii zabudowy według budynku znajdującego się na jednej tylko działce gruntu przyległej do działki gruntu skarżącego. Nie wynika bowiem z akt, aby którakolwiek z pozostałych działek gruntu przylegających do działki gruntu skarżącego, poza jedną wyżej wskazaną, była zabudowania budynkiem pozwalającym na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie ze wskazanym wyżej §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...]. Prawidłowo zatem organ orzekający wskazał, że projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, lecz jej dalszy rozwój w kierunku terenów niezabudowanych. Jakkolwiek wykładnia niejasnych przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, iż ustalony przez organy orzekające stan faktyczny nie ma charakteru zwartej zabudowy wsi, przez co uznanie takiego stanu za zwartą zabudowę stanowiłoby w istocie rozszerzającą wykładnię pojęcia zwartej zabudowy w odniesieniu do tego stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ drugiej instancji prawidłowo zinterpretował §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] wskazując, że określone w nim przesłanki nie muszą być spełnione kumulatywnie. Z ustaleniami studium związana jest bowiem pojęcie zwartej zabudowy. Natomiast przesłanka możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy związana jest z odrębną okolicznością uzupełnienia zabudowy. Okoliczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz przekwalifikowana decyzją Starosty M. z dnia [...].10.2003 r. użytku gruntowego na budowlany działki gruntu skarżącego nie ma żadnego znaczenia dla wykładni §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...], skoro w przepisie tym nie wskazano na taki rodzaj okoliczności. Również zrealizowania infrastruktury technicznej na omawianym terenie nie wyłącza zakazów określonych w §4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia. Obowiązkiem organu orzekającego w zakresie uzgodnienia projektu decyzji nie była zaś ocena analizy obszarowej dołączonej do tego projektu - jak oczekuje tego skarżący - lecz ustalenie dopuszczalności lokalizacji projektowanej inwestycji w kontekście przepisów dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska wynikających m.in. z rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.