I OSK 1067/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 90/12 o odrzuceniu skargi D. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 21 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 90/12, odrzucił skargę D. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 21 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Komendant Powiatowy Policji w Lęborku postanowieniem nr 6 z dnia 12 października 2011 r. wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), w następstwie wniosku D. D. z dnia 22 lipca 2011 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszom Policji z Komendy Powiatowej Policji w Lęborku prowadzącym postępowanie związane z wypadkiem podczas rejsu jachtem motorowym mającym miejsce w dniu 1 czerwca 2007 r., odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko podkomisarzowi B. B.– pełniącemu obowiązki Komendanta Komisariatu Policji w Łebie. Po rozpatrzeniu zażalenia D. D., Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku postanowieniem nr [...] z dnia 21 listopada 2011 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku. W dniu 6 lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D. D. na w/w postanowienie. Skarżący D. D. reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie wydanych postanowień oraz "[...] stwierdzenie obowiązku organów Policji wszczęcia i przeprowadzenia efektywnego postępowania dyscyplinarnego w sprawie zgodności z prawem i etyką zawodową postępowania funkcjonariuszy KPP w Lęborku w osobach [...] podkomisarza B. B. [...]". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (vide: art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając na uwadze powyższą regulację Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia. Nadto, w świetle art. 138 ustawy o Policji prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje policjantowi od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne. W ocenie Sądu, powyższa regulacja oznacza, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, i to wnoszonej przez zainteresowanego policjanta. A contrario, inne akty, w tym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, ze pokrzywdzony nie może inicjować postępowania sądowo –administracyjnego w przedmiotowej materii. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle wskazanego powyżej art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Takim przepisem jest właśnie art. 138 ustawy o Policji precyzyjnie określający legitymację skargową. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. D., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez przyjęcie, ze skarga administracyjna przysługuje jedynie funkcjonariuszowi Policji na postanowienia enumeratywnie wskazane w art. 138 ustawy o Policji, skoro taka interpretacja jest dotknięta redukcjonizmem interpretacyjnym, lekceważy nakaz interpretacji przepisów rangi ustawowej w zgodzie z Konstytucją i ingeruje w istotę prawa do sądu, czyniąc je w konsekwencji iluzorycznym; 2) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez akceptację zróżnicowania uczestników postępowania dyscyplinarnego w zakresie dopuszczalności zaskarżenia orzeczeń do sądu administracyjnego, skoro interpretacja systemowa i celowościowa ustawy o Policji w świetle konstytucyjnego katalogu praw konstytucyjnych, takie zróżnicowanie wyklucza. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie skarżący zawarł w skardze kasacyjnej wniosek o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 138 ustawy o Policji z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim art. 138 ustawy o Policji zamyka faktycznie drogę do sądu obywatelom kwestionującym niekorzystne dla siebie orzeczenia wydawane przez organa Policji, dokonuje nieuzasadnionej dyferencjacji podmiotowej uczestników postępowania na tych uprawnionych do złożenia skargi do sądu administracyjnego i tych tego prawa pozbawionych, wykluczając w konsekwencji wszelką kontrolę sądową przez pokrzywdzonych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przewidziane w art. 135 ust. 2 ustawy o Policji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie tylko policjant, ale również pokrzywdzony powinien korzystać z ochrony sądowej dotyczącej postanowienia o odmowie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego. Powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to nie Sąd I instancji lecz strona skarżąca błędnie interpretuje art. 135 ust. 2 i art. 138 ustawy o Policji. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 1236/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). W pierwszej kolejności wskazania zatem wymaga, iż kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy ( tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych ) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w wydanym na podstawie ustawy o Policji § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. z 1998 r. Nr 4, póz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Ustawą z dnia 29 października 2003 roku o zmianie ustawy o Policji ( Dz.U. nr 192 póz. 1873 ) znowelizowany został Rozdział 10 ustawy o Policji dotyczący postępowania dyscyplinarnego. Przewiduje on jedynie - uruchamiany na wniosek lub z urzędu -tryb wznowienia postępowania dyscyplinarnego w przypadku wad procesowych lub materialnych wskazanych w art. 135 ustawy o Policji. Ani rozdział 10, ani pozostałe przepisy ustawy o Policji nie przewidują innych środków prawnych do wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, ani też nie zawierają odesłania do Kpa. Również artykuł 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów ( por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 roku l OSK 472/06, Lex nr 290653; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 roku l OSK 527/06, Lex nr 2906445). W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta. Podkreślić należy, że wprawdzie przepis 135 ustawy o Policji określa, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia. Jednakże postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie kończy takiego postępowania dyscyplinarnego, a dodatkowo rozstrzygnięcia wydawane w tego rodzaju sprawach nie mają charakteru administracyjnego. Z powyższego wynika, że na rozstrzygnięcia wydane w oparciu art. 135 ust. 2 ustawy o Policji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. W tym miejscu należy wskazać na tezę z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 419/05, zgodnie z którą: " art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wprost stanowi o zaskarżeniu wyłącznie orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne a więc zaskarżeniu nie podlegają inne orzeczenia lub postanowienia, w tym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza z przedstawionym wyżej stanowiskiem. Dodać należy, że istota sprawy nie sprowadzała się do zagadnienia, któremu podmiotowi służy prawo skargi – pokrzywdzonemu żądającemu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, czy też tylko policjantowi mającemu ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną – gdyż art. 138 ustawy o Policji wprost stanowi o zaskarżeniu wyłącznie orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne, i zaskarżeniu nie podlegają inne orzeczenia lub postanowienia, w tym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Z uwagi na powyższe chybiony jest zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, bowiem art. 138 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje na rozstrzygnięcia postępowania dyscyplinarnego, które podlegają zaskarżeniu, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania nie podlega zaskarżeniu, i to bez względu na legitymację skargową w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP należy wyjaśnić, iż skutki oraz konsekwencje postępowania dyscyplinarnego dotyczą praw i obowiązków osoby przeciwko której takie postępowanie jest prowadzone, natomiast skarżący może bronić swoich praw i interesów w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak już podkreślono wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie przyjął, iż przedmiot skargi D. D. nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie powołanych przez Sąd przepisów. Nie można też przyjąć, że zaskarżone orzeczenie naruszało przepis art. 45 Konstytucji RP Prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnym oraz przepisów prawa materialnego nie jest równoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu. W świetle powyższego nazbyt daleko idący jest zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do pozbawienia skarżącego prawa do sądu. Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Sąd Kasacyjny zauważa przy tym, że skarżący nie może skutecznie żądać zwrócenia się przez sąd z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to sąd a nie skarżący poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.