I OZ 221/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń W.S. i Wójta Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 99/11 o wymierzeniu Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie skargi z dnia 21 października 2011 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych sprawy postanawia: oddalić zażalenia W.S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 466/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Organ podał, że skarga W.S. wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 12 grudnia 2011 r. Ponadto wyjaśnił, że skarżący tylko w dniu 30 września 2011 r. złożył 23 wnioski o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioski, skargi i zażalenia przez niego składane paraliżują funkcjonowanie Urzędu (ponad 620). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 99/11 wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych za nieprzekazanie skargi z dnia 21 października 2011 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 466/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198), zwanej dalej "ustawa o dostępie do informacji publicznej", stwierdził, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie nie wykonania tego obowiązku – w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga W.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 466/11) wpłynęła do organu w dniu 21 października 2011 r. A zatem, zgodnie z art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ostatnim dniem terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, był dzień 7 listopada 2011 r. (ostatni dzień terminu wypadł w sobotę 5 listopada 2011 r., dlatego za ostateczny termin przekazania uznać należało poniedziałek 7 listopada 2011 r.). Tymczasem w tej sprawie skarga została przekazana Sądowi dopiero w dniu 15 grudnia 2011 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie wskazanego terminu. Oznacza to, że Wójt Gminy K. przekazał Sądowi skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. dokumenty z uchybieniem ustawowego terminu. Wskazując, że do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. i odwołując się do ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej Sąd uznał wniosek W.S. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 2000 zł. Sąd pierwszej instancji podał, że wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak i ponad dwukrotnie dłuższe uchybienie terminowi przekazania dokumentów. Na powyższe postanowienie zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli reprezentowany przez adwokata z urzędu W.S. i Wójt Gminy K.. W.S. zarzucił w zażaleniu, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę w zbyt niskiej wysokości. Zdaniem skarżącego wymierzenie grzywny w rozmiarze 2000 zł nie spełnia swego celu dyscyplinujaco-represyjnego oraz funkcji prewencyjnej. Skarżący podniósł, że organ przekroczył ustawowy termin ponad dwukrotnie, a ponadto zaznaczył, że Wójt Gminy K. notorycznie w sprawach skarżącego uchybia ustawowemu terminowi na przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę i dotychczas stosowane w innych sprawach grzywny nie wymusiły na organie działania zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 3000 złotych oraz o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wójt Gminy K. zarzucił w zażaleniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, że do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec całkowitego braku uwzględnienia istotnych okoliczności, które wielokrotnie były sygnalizowane Sądowi, w zakresie oceny przez Sąd przyczyn przesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy i skargą w terminie późniejszym od wyznaczonego przepisem. Powołując powyższe, Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Organ w zażaleniu podniósł, że zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Użycie sformułowania "może orzec" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedochowania terminu. Organ odwołał się m.in. do uchwały NSA w sprawie o sygn. akt II GPS 3/09 i stwierdził, że funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia nie dotyczy, podkreślił też uznaniowy charakter orzeczenia i przedstawił trudną sytuację organu związaną z dużą ilością wniosków, skarg i zażaleń składanych przez skarżącego i jego ojca w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA i WSA 2010/1/2). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga W.S. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 21 października 2011 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze wskazanym przez Sąd pierwszej instancji przekroczeniem 15 dniowego terminu, określonego w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 55 § 1 P.p.s.a. uznając, że zaistniały w sprawie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, skoro grzywna ta może być organowi wymierzona zarówno w przypadku, gdy w ogóle nie wykonał ciążącego na nim obowiązku ustawowego, jak i wówczas, gdy wprawdzie skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy przekazał, ale z uchybieniem terminu. Bogate orzecznictwo sądowe wskazuje na funkcje, jakie pełni regulacja zawarta w art. 55 § 1 P.p.s.a. Odwołując się do wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., do której treści nawiązano w zażaleniach, stwierdzić należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, pełni funkcję dyscyplinującą, represyjną i prewencyjną. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy obowiązek, o którym mowa w art. 55 § 5 P.p.s.a. nie został wykonany wymierzona przez Sąd grzywna pełni też rolę dyscyplinującą. Słusznie więc podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie, w której organ, choć z uchybieniem terminu, ale wykonał omawiane obowiązki, Sąd niezasadnie wskazał na charakter dyscyplinujący grzywny, jednakże to uchybienie nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Zauważyć należy, że sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, uwzględnienie okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Wymierzona w sprawie niniejszej grzywna mieści się w powyższych granicach, Sąd miarkował jej wysokość i wskazał okoliczności, które zdaniem Sądu miały wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, nie uchybił więc w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy obowiązkom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podniesione w zażaleniach dotyczące wysokości wymierzonej w sprawie grzywny, skoro ustalenie jej wysokości pozostawiono uznaniu Sądu administracyjnego, zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wysokość wymierzonej grzywny nie jest nieadekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przez organ. Podana przez organ w odpowiedzi na wniosek oraz w zażaleniu przyczyna opóźnienia w wykonaniu obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. w postaci bardzo dużej ilości wniosków, skarg i zażaleń wnoszonych przez skarżącego, choć niewątpliwie utrudnia funkcjonowanie Urzędu Gminy, jednakże nie mogła być uznana za usprawiedliwienie powstałych uchybień w zakresie wypełniania ustawowych obowiązków. Odnosząc się do żądania pełnomocnika skarżącego dotyczącego przyznania mu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.