I OSK 1312/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2147/11 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2147/11 oddalił skargę Z. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 111 pkt 10, art. 115 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), zwolnił Z. S. z dniem 1 lipca 2011 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej, działając na mocy art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną decyzji o rozwiązaniu ze Z. S. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stanowił art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z tym przepisem żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Z kolei § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. przewiduje, że w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje w pierwszym dniu po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Z. S. ostateczną decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2010 r. został przeniesiony do rezerwy kadrowej na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. W tym czasie organy kadrowe Ministerstwa przeprowadziły analizę możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe w strukturach Sił Zbrojnych. W wyniku tych czynności ustalono, że aktualnie brak jest stanowiska służbowego, pozostającego w kompetencji kadrowej organu naczelnego, na które Z. S. mógłby być wyznaczony, zgodnie z posiadanymi przez niego kwalifikacjami i stopniem wojskowym. Minister zauważył również, że decyzje podejmowane na omawianej podstawie mają charakter związany a nie uznaniowy, a nadto o wyznaczeniu na stanowisko służbowe decyduje nie zainteresowany żołnierz lecz właściwy organ kadrowy. Wskazany przepis nie zawiera warunku uzależniającego jego zastosowanie od uprzedniego wykazania przez organ wojskowy braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Pomimo tego organ podjął próby właściwego zagospodarowania oficera, ale działania takie okazały się nieskuteczne. Decyzję Ministra Obrony Narodowej Z. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie art. 118 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie ze złamaniem zasady jawności, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, polegające na pominięciu kwestii utajnienia powodów przeniesienia skarżącego do rezerwy, a także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, polegającym na odmowie udzielenia stronie wyjaśnień, co do faktycznych powodów zwolnienia ze służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę Z. S. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Z. S. w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Rozwiązanie stosunku służbowego z tym oficerem było zatem obligatoryjne. Z przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie wynika, aby organy wojskowe były zobligowane do proponowania żołnierzowi przebywającemu w rezerwie kadrowej innego, równorzędnego lub wyższego stanowiska służbowego. Jeżeli jednak w czasie pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej właściwy organ przeanalizował możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko i w wyniku takich działań doszedł do wniosku, że brak jest możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, to w sprawie miał zastosowanie art. 111 pkt 10 ustawy, a przy tym przepis ten stanowił samodzielną podstawę zwolnienia Z. S. z zawodowej służby wojskowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 118 ustawy pragmatycznej poprzez niewyjaśnienie skarżącemu powodów odmowy powołania na stanowisko, które zostało mu wcześniej zaproponowane, WSA w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe. Skarżący został zapoznany z dokumentami zgromadzonymi w sprawie oraz miał możliwość wypowiadania się co do całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, ale sam z tego uprawnienia nie skorzystał. W ocenie Sądu I instancji za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, a zaistnienie przesłanki niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej nie wymagało, przed wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 111 pkt 10 ustawy pragmatycznej, analizy z punktu widzenia interesu społecznego, czy słusznego interesu strony. Argumenty organu przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę są trafne. W związku z niekwestionowanym niewyznaczeniem Z. S. na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej decyzja o zwolnieniu oficera z zawodowej służby wojskowej jest zatem prawidłowa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Warszawie skargę kasacyjną złożył Z. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając to orzeczenie w całości, domagał się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: a/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 118 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez uznanie, że postępowanie dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby odpowiadało wymogom zachowania jawności, o której mowa w tym przepisie; b/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 2 P.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; - art. 1 §2 P.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, ze sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ skarżący pozbawiony został możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich faktycznych przyczyn zwolnienia ze służby wojskowej; - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w związku z uznaniem, że organ w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Pomimo zgłaszanych zastrzeżeń pominięto w ogóle kwestie przeniesienia skarżącego do rezerwy kadrowej. Chociaż organ nie był zobowiązany wykazać braku możliwości wyznaczenia Z. S. na inne stanowisko służbowe, to powinien był ustosunkować się do podnoszonych przez stronę okoliczności, gdyż były one istotne i mogły mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem wykluczyć, że gdyby organ zainteresował się tym wątkiem, to mogłoby okazać się, ze w sprawie doszło do jakieś pomyłki, np. personalnej. Nie rozpoznając sprawy w tym zakresie i nie ustosunkowując się do faktów mogących mieć istotne w sprawie znaczenia, organ - zdaniem skarżącego - w sposób oczywisty dopuścił się naruszenia procedury administracyjnej. Natomiast WSA w Warszawie nie dostrzegając tych uchybień, złamał przepisy zobowiązujące go do kontroli działalności organu w zakresie skarżonej decyzji. Skoro bowiem stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, to brak było podstaw do uznania zaskarżonych decyzji za zgodne z przepisami prawa. W związku z tym uznać należy, ze Sąd I instancji naruszył przepisy art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art.151 P.p.s.a. przez błędne uznanie, iż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a tym samym przez błędne uznanie zaskarżonej decyzji jako wydanej zgodnie z art.,7 i art.77 § 1 K.p.a. WSA w Warszawie naruszył art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art.151 P.p.s.a. także przez błędne uznanie, że w postępowaniu administracyjnym skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich faktycznych przyczyn zwolnienia ze służby wojskowej. Tymczasem nie można uznać, że skarżącemu umożliwiono czynny udział w każdym stadium postępowania, skoro nie ujawniono mu, jakie zastrzeżenia " inne organy Państwa" zgłaszały w sprawie wyznaczenia oficera na rozważane wcześniej stanowisko służbowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, które miało wpływ na podjęcie przez organ takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Nie przestrzegano w stosunku do skarżącego zasady jawności na wszystkich etapach postępowania. Organ nie skorzystał ponadto z przysługujących mu środków dowodowych i nie przesłuchał na przykład świadków. Gdyby wykonał takie czynności, to z pewnością ustaliłby, jakie zastrzeżenia inne organy zgłaszały w stosunku do Z. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- powoływanej dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, to jest 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (lub) 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów powołanych przez stronę. Nie uprawnia natomiast Sądu II instancji do uzupełniania takich zarzutów kasacyjnych oraz doszukiwania się z urzędu innych uchybień, do jakich ewentualnie mogło dojść przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowego przez Sądem I instancji. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty złamania przepisów postępowania przez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ orzekający przeprowadził postępowanie bez istotnych naruszeń procedury administracyjnej, w tym dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych. Tymczasem Sąd nie dostrzegł, że Minister Obrony Narodowej nie przestrzegał zasad przewidzianych w art.7, art.77 § 1 i art.10 K.p.a., bowiem nie przeprowadził dowodów (chociażby z przesłuchania świadków) pozwalających wyjaśnić, dlaczego "inne organy Państwa" zgłosiły zastrzeżenia co do wyznaczenia Z. S. na rozważane wcześniej pod jego kątem stanowisko służbowe i czy w tym zakresie nie doszło do "pomyłki personalnej". Ponadto przed wydaniem decyzji Minister nie ujawnił skarżącemu powyższych zastrzeżeń, uniemożliwiając mu wypowiedzenie się co do wszystkich faktycznych przyczyn zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne, bowiem Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego i materialnego mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, czego zdaje się nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, że do hipotetycznego stanu faktycznego przewidzianego w określonej normie prawa materialnego nie można wprowadzać stanu hipotetycznego zapisanego w innych normach materialnoprawnych, regulujących odrębne materie Ponadto ocena czy określone fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy przede wszystkim od tego jak jest sformułowana i jak powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie została zastosowana. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być zatem oceniane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny czy określone fakty, jako ewentualny przedmiot dowodu, mają lub mogą mieć wpływ na treść orzeczenia. Innymi słowy o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia danej sprawy, decyduje nie subiektywne przekonanie strony, ale prawidłowo wyłożone przepisy mające zastosowanie w takiej sprawie. Do WSA w Warszawie skarga została złożona na decyzję Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie zwolnienia Z. S. z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z tym przepisem żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Przepis ten jak trafnie zauważył Sąd I instancji stanowi samodzielną materialną podstawę zwolnienia żołnierza ze służby, niezależną od innych ustanowionych w ustawie pragmatycznej trybów rozwiązania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku spełnienia przewidzianych tam przesłanek zwolnienie żołnierza ze służby nie zależy od swobodnego uznania właściwego organu wojskowego lecz w takich sytuacjach jest obligatoryjne. Zastosowanie tej instytucji uwarunkowane jest zatem wyłącznie wykazaniem, że upłynął okres przeniesienia żołnierza do rezerwy kadrowej oraz że w tym czasie żołnierz ten nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Omawiany przepis nie zawiera natomiast warunku uzależniającego jego zastosowanie od uprzedniego wykazania, z jakich przyczyn żołnierz nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Zagadnienia właściwego zagospodarowania kadry wojskowej pozostającej w rezerwie kadrowej muszą być przez organy wojskowe wnikliwie rozważone, ale następuje to w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie procedury zwolnieniowej. Skoro wyznaczenie na stanowisko służbowe odbywa się w innym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o inne przepisy, to nie może ulegać wątpliwości, że w znaczeniu zarówno procesowym jak i materialnym są to odrębne sprawy od tych związanych z rozwiązaniem stosunku służbowego. Analizowanie propozycji wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe odbywa się jeszcze w okresie jego pozostawania w rezerwie kadrowej. Dopiero po stwierdzeniu, że brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko, organ zobowiązany jest do wszczęcia odrębnego postępowania celem zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Jeżeli zatem ustawa pragmatyczna rozróżnia instytucje wyznaczenia na stanowisko służbowe i instytucję rozwiązania stosunku służbowego oraz odrębnie reguluje związane z tym materie, to oczywistym jest, że ustalenia w pierwszym zakresie nie są i nie mogą być elementem stanu faktycznego procedury zwolnieniowej. Niedopuszczalne bowiem jest wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego art.111 pkt 10 ustawy hipotetycznego stanu zapisanego w odrębnych przepisach prawa materialnego, regulujących odrębną materię wyznaczania na stanowisko służbowe. Jeszcze raz podkreślić należy, że działania organu związane z wyznaczeniem żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie stanowią jednego z etapów postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Kwestie te rozpatrywane i rozstrzygane są w samodzielnym postępowaniu. Wszczęcie procedury w sprawie rozwiązania stosunku służbowego na omawianej podstawie jest obligatoryjne, ale tylko wówczas, gdy wynik wspomnianych poszukiwań nowego stanowiska służbowego jest negatywny. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Z. S. w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. W tej sytuacji rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego było obligatoryjne. Zauważyć ponadto należy, że Sąd I instancji nie mógł badać przyczyn i okoliczności niewyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe w okresie pozostawania Z. S. w rezerwie kadrowej także z uwagi na wyłączenie w tym zakresie kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 8 ust.2 pkt.1 ustawy skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje między innymi w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego. Oznacza to, że działalność organów wojskowych w takich sprawach nie podlega w ogóle kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro w sprawach wyznaczenia na stanowisko służbowe skarga jest niedopuszczalna, to podejmowane w takich sprawach czynności organów wojskowych nie mogą być też badane przez sądy administracyjne pośrednio, to jest przy okazji skargi na decyzje o zwolnieniu ze służby. Poddanie kontroli sądowej takiej materii - jak tego oczekuje strona skarżąca - stanowiłoby obejście jednoznacznego zakazu przewidzianego w art.8 ust.2 pkt.1 ustawy. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia art. 151 i art.145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.7, art. 77 § 1 i art.10 K.p.a. uznać należy za całkowicie chybione, gdyż w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść wytyk złamania art.118 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten nie mógł być naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, gdyż nie reguluje w ogóle kwestii jawności postępowania. Stanowi on jedynie delegację ustawową dla Ministra Obrony Narodowej, upoważniającą ten organ do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu zwalniania żołnierzy z zawodowej służby wojskowej. Tak skonstruowany wytyk uznać zatem należy za całkowicie chybiony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.