I SA/Wa 1996/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektura Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. F. w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie S., obręb H., oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr [...], a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Opisana wyżej nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km [...] wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2009 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie S., obręb H., oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej uprzednio własność D. F. Od powyższej decyzji D. F. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. W następstwie powyższego organ decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2009 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz D. F. w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie S., obręb H., oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr [...], a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odwołał się do Ministra Infrastruktury, wskazując, że organ wojewódzki błędne zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w pełnej wysokości. Nie uwzględnił bowiem faktu wypłacenia stronie [...] zł tytułem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie uchylonej decyzji Wojewody [...]. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury w pierwszej kolejności sięgnął do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji. W szczególności wskazał na przepis art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.) dalej jako specustawa, przepis art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz przepisu art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 65 ze zm.). Ponadto zaznaczył, że operat szacunkowy, który został sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jeśli jednak analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Minister Infrastruktury wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności opisanej w niej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 1 września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. Biegły opisał szacowaną nieruchomość jako działkę [...], stanowiącą użytek zielony klasy [...], o wysokiej kulturze [...] upraw, położoną w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]. Do porównań przyjął on ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych, użytkowanych rolniczo w obrębie miejscowości S. i miejscowościach przyległych. Operat został sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Do ostatecznego porównania przyjęto zestawienie [...] transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Poszukiwań dokonano na terenie miejscowości P. i sąsiednich. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie. Odnosząc się do zarzutu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Infrastruktury wyjaśnił, że organ wojewódzki wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązania do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości. Zaznaczył, że kwestia wzajemnych rozliczeń między uprawnionym do otrzymania odszkodowania, a podmiotem zobowiązanym do jego wypłacenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto wskazał, że w myśl art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Zatem obowiązkiem organu nie jest orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania, a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy. W ocenie organu odwoławczego nie można również przyjąć, że podstawą takiego rozliczenia wypłaconego odszkodowania jest obowiązujący do dnia 9 września 2008 r. przepis art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako specustawa). Minister Infrastruktury wskazał, że przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, czy też ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstawy, aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji o sposobie jej wykonania. Zatem w tej sytuacji należy posłużyć się na mocy art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy przepisem art. 132 ust. 3a u.g.n. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury decyzją z [..] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego art. 132 ust. 3a u.g.n. w związku z art. 23 specustawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zakwestionował prawidłowość zapisu punktu 3 decyzji Wojewody [...] z dnia 8 listopada 2010 r., zgodnie z którym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. została zobowiązana do zapłaty ustalonego odszkodowania w pełnej wysokości, pomimo dokonania wypłaty w części odszkodowania (na kwotę [...] zł), zgodnie z dyspozycją art. 18 a specustawy. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje założenia, iż w przypadkach, w których ma zastosowanie przepis art. 132 ust. 3a u.g.n., który daje podstawę do zwrotu odszkodowania jeśli decyzja na podstawie której wypłacono odszkodowanie zostanie następnie uchylona lub stwierdzona zostanie jej nieważność, interpretacja Ministra byłaby prawidłowa. Jednak jego zdaniem przepis ten nie będzie miał zastosowania z uwagi na to, że obowiązek wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania powstaje wtedy, gdy decyzja przyznająca odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego to jest, gdy stwierdzono jej nieważność bądź, gdy została uchylona i w konsekwencji odszkodowanie nie przysługuje. Zdaniem skarżącego przepis art. 132 ust. 3 a u.g.n. nie dotyczy takiego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie, gdy nie ma sporu o zasadę odszkodowania a jedynie o kwestię jego wysokości. Skarżący zauważył również, że w decyzji Wojewody [...] powinien znaleźć się zapis wskazujący wysokość należnego stronie odszkodowania uwzględniający wypłacone już kwoty odszkodowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że art. 18 a specustawy daje podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwoty uprzednio wypłacone w ramach prowadzonego postępowania. Natomiast brak na gruncie tejże ustawy podstawy do zobowiązania tejże osoby do zwrotu wypłaconego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłby uwzględnione w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna co skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie i w trybie art. 18 a specustawy drogowej. Przepis ten dawał stronie prawo do otrzymania odszkodowania, pomimo, że decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] z [...] maja 2009 r., nie była jeszcze ostateczna. Taka uprzednia wypłata odszkodowania pomimo braku decyzji ostatecznej miała głębokie uzasadnienie z perspektywy realizacji prawa do słusznego odszkodowania wypłacanego w rozsądnym terminie. Wypłata odszkodowania nie uniemożliwiała przy tym złożenia odwołania od decyzji. Skutkiem powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonał w ramach sprawy administracyjnej zobowiązanie odszkodowawcze wypłacając sumę [...] zł.. Późniejsze powiększenie odszkodowania do kwoty [...] zł. obligowało go wyłączenie do zapłaty różnicy, a nie ponownego wykonania zobowiązania w całości. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w takiej sytuacji, kiedy odszkodowanie wypłacono na podstawie art. 18a specustawy (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a organ drugiej instancji nie zmniejszył kwoty tego odszkodowania – wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury nie ma w ogóle zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n.. Organ drugiej instancji rozstrzyga w takim przypadku odwołanie od decyzji, która została już wykonana. Również przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie można abstrahować od okoliczności, że odszkodowanie zostało już wypłacone. W związku powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłacania jeszcze raz całej kwoty odszkodowania na rzecz uprawnionego podmiotu. Sąd pragnie również wskazać, że art. 18a specustawy dawał podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwoty uprzednio wypłacone w ramach tego postępowania. Natomiast po stronie osoby, która otrzymała odszkodowanie w ogóle nie powstawał obowiązek jego zwrotu. Gdyby przyjąć interpretację Ministra strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia, tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Stan taki rodziłby poważne problemy w szczególności w sytuacji, gdyby strona zdążyła już wydatkować przyznane jej na podstawie nieostatecznej decyzji odszkodowanie. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią rozważania sądu i przeprowadzą postępowanie, jak również wydadzą rozstrzygniecie w sposób odpowiadający analizie dokonanej w niniejszym wyroku. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.