II SA/Gd 310/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. Ś.-M. i L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał S. Ś. – M. i L. M. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że w 1997 r. S. Ś. – M. i L. M. wybudowali wspólnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K., obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, zaś w 2000 r. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą. Postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2009 r., określonych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2010 r. nr [...] organ poinformował inwestorów, że upłynął termin określony w postanowieniu na przedstawienie wymaganych dokumentów i jednocześnie pouczył stronę, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Ponieważ S. Ś. – M. i L. M. do dnia wydania decyzji nie wykonali nałożonych na nich w postanowieniu z dnia 3 października 2008 r. obowiązków, organ zastosował dyspozycję art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. S. Ś. – M. i L. M. wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołujących się decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji przedwczesnej w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki jest zawisłe na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odwołujący się wyjaśnili, iż decyzją z dnia 19 marca 2010 r. Wójt Gminy K. odmówił wydania dla przedmiotowej działki warunków zabudowy i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r. Jednakże odwołujący się wnieśli na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto, odwołujący się zarzucili, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez ukształtowanie rozstrzygnięcia w sposób mogący istotnie naruszać zasadę prawdy obiektywnej, bowiem może okazać się, iż organ niewłaściwie ocenił okoliczności faktyczne, które mogą ulec zmianie po wydaniu wyroku. Skarżący wskazali, iż sytuacja taka skutkuje również naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto skarżący wnieśli w odwołaniu o zawieszenia postępowania odwoławczego. Wniosek ten został przez organ oddalony postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem - art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do treści odwołania, organ wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia 20 kwietnia 2010 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej w K., jest decyzją ostateczną, natomiast zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami w administracji (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Tym samym, zobowiązani w dniu orzekania nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zatem nie spełnili w określonym terminie nałożonych postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. obowiązków. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S. Ś. – M. i L. M., domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących naruszenia art. 77 k.p.a. Nakazując rzobiórkę organ nie wziął pod uwagę, że w sytuacji ewentualnego uwzględnienia zarzutów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaistniały w wyniku usunięcia stan faktyczny byłby dla skarżących wysoce krzywdzący. Obiekty, do których usunięcia zostali zobowiązani, mogłyby bowiem zostać ostatecznie uznane za możliwe do zalegalizowania. Zdaniem skarżących, powyższych wątpliwości organ nie przeanalizował i ukształtował rozstrzygnięcie odwoławcze według sposobu wnioskowania preferowanego przez organ orzekający. Ponadto, w ocenie skarżących, zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nierzetelne wyjaśnienie wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, a w tym motywów pominięcia wątpliwości skarżących w zakresie art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 3 października 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakładającym m. in. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2009 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż obecnie dla terenu K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalony przez organ II instancji stan faktyczny jest bezsporny. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w K., gmina K., na której wspólnie, bez pozwolenia na budowę, wybudowali w 1997 r. – obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz w 2000 r. – obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą. Strona skarżąca nie zakwestionowała w toku postępowania administracyjnego braku pozwolenia na budowę spornych obiektów jak również daty ich budowy (vide: protokół oględzin nieruchomości z dnia 12 maja 2008 r. podpisany bez zastrzeżeń, k. 8 akt administracyjnych organu I instancji). Data wybudowania obiektów – rok 1997 i 2000 - uzasadnia zaś zastosowanie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały budowę opisanych wyżej obiektów budowlanych - jako roboty wymagające pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje przedmiotowej inwestycji. Art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji, stanowił, iż 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W świetle przytoczonej wyżej regulacji zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, przy czym dowodzenie okoliczności wymienionych w ust. 2 art. 48 obciąża samowolnego inwestora. Prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie opisanych wyżej obiektów wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestorów, postanowieniem z dnia 3 października 2008 r., do wykonania w terminie do dnia 31 października 2009 r. obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, w szczególności zaś do wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że w przypadku braku w dacie rozstrzygnięcia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Pozostaje zatem w zgodzie z prawem nałożenie na współwłaścicieli działki obowiązków zgodnych z przytoczonymi wyżej uregulowaniami. W sprawie nie budzi wątpliwości, że obowiązki określone w postanowieniu z dnia 3 października 2008 r., nie zostały przez skarżących wykonane pomimo upływu wyznaczonego przez organ rocznego okresu na ich spełnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 19 marca 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla istniejącej inwestycji na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Skarżący w zakreślonym przez organ terminie nie przedłożyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W niniejszej sprawie nie istniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego przed organem II instancji. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została bowiem wydana. Brak było podstaw do oczekiwania przez organy administracji na rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwym jest, iż skarżący ani w zakreślonym postanowieniem terminie, ani na dzień orzekania przez organy nie wykonali zobowiązania nałożonego postanowieniem. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt [...[, jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Wynika z niej brak możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a fakt poddania tej decyzji kontroli sądu administracyjnego nie wyłącza skuteczności tej decyzji. Wskazać także należy, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie podjęto rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 975/10, oddalił skargę S. Ś. – M. i L. M. na tę decyzję. Na marginesie wskazać należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przewiduje możliwość wznowienia postępowania, w sytuacji gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję została następnie uchylona lub zmieniona. Tryb ten umożliwiał zabezpieczenie interesów skarżących w przypadku uchylenia decyzji oddalającej wniosek o wydanie warunków zabudowy. . Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. nie zasługująca uwzględnienie. Organ wydając decyzję dokonał bowiem ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w tym wydania ostatecznej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowe były bowiem ustalenia organu odwoławczego co do tego, że warunki określone w postanowieniu z dnia 3 października 2008 r. nie zostały spełnione, co uzasadniało, w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, orzeczenie nakazu rozbiórki. Treść art. 48 Prawa budowlanego jednoznacznie określa warunki legalizacji poprzedzające rozbiórkę, a nakaz rozbiórki ma charakter bezwzględny w razie ich niespełnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.