II SA/Gd 959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 31 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2010 r., zatwierdzającej na wniosek A. H. i A. H. podział nieruchomości położonej w S. przy ul. S. 4, oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydzielenie działki [...] nie nastąpiło celem niezbędnego korzystania z budynku mieszkalnego, ponieważ na działce tej nie znajduje się budynek mieszkalny. W konsekwencji nastąpiło naruszenie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które należy zakwalifikować jako wypełniające, w konsekwencji, przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. H. zarzucając błędną wykładnię art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreśliła, że w wyniku podziału działki nr [...] wydzielona została działka nr [...] niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce oraz działka nr [...]. Z przywołanego przepisu nie wynika, aby na drugiej z wydzielonych działek musiał także znajdować się budynek mieszkalny. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję własną z dnia 31 marca 2011 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2010 r. zatwierdzającej przedmiotowy podział. Organ odwoławczy przytoczył zasady regulujące postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, jego zakres i podstawy wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano, iż podstawą prawną wydania decyzji jest przepis art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz.651, z póżn. zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 95 pkt 7 ustawy stanowił, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Kolegium przytoczyło stanowisko piśmiennictwa, gdzie podkreśla się, że w wielu przypadkach skutkiem podziału dokonywanego w okolicznościach określonych w art. 95 ustawy, będzie wydzielenie nie tylko działki gruntu służącej celom określonym w powołanym przepisie, ale wydzielenie także pozostałej części obszaru dzielonej nieruchomości. W takim przypadku ta pozostała część nieruchomości nie musi spełniać warunków określonych w art. 95 ustawy. W podziale nieruchomości dokonywanym na podstawie art. 95 ustawy ocenie organu podziałowego przed wydaniem decyzji podlega zatem jedynie okoliczność, czy działki gruntu stanowiącej przedmiot podziału spełniają wymogi dotyczące celów, o których mowa w powołanym art. 95 ustawy. Nie podlega natomiast ocenie przez pryzmat art. 95 ustawy pozostały obszar dzielonej nieruchomości, który nie stanowi, jako wyodrębniana działka gruntu celu jej wydzielania, a jest jedynie wynikiem (skutkiem) wydzielenia z całej nieruchomości tych działek gruntu, które uzasadniają cel podziału w ramach art. 95 ustawy. Działka gruntu wydzielana jako reszta pozostającego obszaru nieruchomości nie może jednak posiadać takiej konfiguracji przestrzenno-obszarowej, która byłaby sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem. Skoro bowiem ewidencyjny podział nieruchomości w warunkach art. 95 ustawy zatwierdzany jest decyzją administracyjną, to powstanie takiej działki gruntu byłoby skutkiem prawnym tej decyzji. W ocenie Kolegium skoro w wyniku podziału działki nr [...] powstała działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz pozostała działka gruntu niezabudowana (dz. nr [...]), to nie można uznać, że cel podziału określony w przepisie art. 95 pkt 7 ustawy nie został spełniony. Na podstawie zatwierdzonego podziału nieruchomości nie sposób kategorycznie stwierdzić, że wydzielona działka nr [...] nie zapewnia prawidłowego i racjonalnego korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego oraz, że działka gruntu wydzielona jako reszta pozostającego obszaru nieruchomości (działka nr [...]) posiada konfigurację przestrzenno-obszarową, sprzeczną z powszechnie obowiązującym prawem. Skargę na powyższą decyzje złożył Prokurator Okręgowy w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zapisu pkt 4.5 karty terenu sporządzonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M-4/01 dla obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej. Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w Sopocie przyjętego przez Radę Miasta uchwałą nr [...] z 13 sierpnia 2004 r.,- które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż podział działki nr [...] położonej w S. przy ul. A. S. 4, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 20l0 r. został przeprowadzony zgodnie z treścią wskazanych przepisów. W przekonaniu skarżącego przy ocenie kwestionowanej decyzji należy skupić się w pierwszej kolejności nad celem, jaki przyświeca idei podziału nieruchomości określonym ustawą o gospodarce nieruchomościami i wskazanym w art. 95 pkt 7 ustawy, a następnie dopiero na funkcjonalności wydzielonych działek z punktu widzenia szeroko pojętych przepisów regulujących działalność budowlaną. Przepis art. 95 pkt 7 ustawy wskazuje wprost, iż podział nieruchomości, wbrew zakazującym tego ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić jedynie "w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego'". Tymczasem na działce nr [...], od wielu lat istnieje jeden budynek mieszkalny, dla prawidłowego i racjonalnego korzystania z którego nie ma potrzeby dokonywania wtórnego podziału nieruchomości. Tym samym nie istnieje wymagany przez prawo "cel" podziału, a wydanie decyzji podziałowej nie "tworzy działki" dla budynku, który ma już niezbędną do korzystania z niego przestrzeń. Interpretacja zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w przekonaniu Prokuratora, przeczy sensowi przyjętej przez ustawodawcę regulacji prawnej i pozbawia art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami przymiotu przepisu szczególnego przyzwalającego, w drodze wyjątku, dokonywać podziału nieruchomości wbrew zapisom planu miejscowego. Przyjęta wykładnia pozwala na to, by wbrew wynikającemu z planu zagospodarowania przestrzennego zakazowi podziału nieruchomości, dzielić zabudowaną jednym budynkiem nieruchomość, co prowadzi wprost do obejścia obowiązującego zapisu planistycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Podnieść należy, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji należy do jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przepisy regulujące ten tryb tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia decyzji organu administracji. Jedynie ciężkie wady, jakimi obarczona jest decyzja, ściśle określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Do takich wad należy między innymi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1032/06, LEX nr 368207). Zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest ustalenie, iż przepis prawa nie budzi wątpliwości, a rozstrzygnięcie organu jest z tym przepisem oczywiście sprzeczne. W niniejszej sprawie Kolegium wydało dwie decyzje, w których organ ten zajął zgoła odmienne stanowisko oceniając charakter tych samych naruszeń prawa. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem odwoławczym, lecz nie przenosi on kompetencji do orzekania na organ wyższej instancji. Tym samym sprawa podlega ocenie przez ten sam organ. W takim wypadku dopuszczalna jest zmiana stanowiska organu, ale - o ile zmiana ta nie jest związana z nowymi ustaleniami faktycznymi, a jedynie ze zmianą oceny prawnej – taka zmiana wymaga szczególnie wnikliwego uzasadnienia i wskazania powodów dla których Kolegium oceniając ponownie ten sam stan faktyczny zajęło odmienne stanowisko. W przedmiotowej sprawie kwestią zasadniczą jest, czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2010 r. zatwierdzająca na wniosek A. H. i A. H. podział nieruchomości położonej w S. przy ul. S. 4 oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] i nr [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawą wydania tak ocenianej decyzji jest przepis art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Na podstawie powyższego przepisu może zatem dojść do podziału nieruchomości jedynie w tym przypadku, jeśli jego celem jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Podział taki może być przy tym dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotem podziału ma być dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość, podział taki jest możliwy jedynie wówczas, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy takim podziale nieruchomości zabudowanej chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. W rozpoznawanej sprawie na działce nr [...] położonej w S. przy ul. S. 4 posadowiony jest istniejący budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą i w żaden sposób nie można uznać, że podział działki nr [...] na dwie działki uzasadniony mógłby być powstaniem działki budowlanej niezbędnej do korzystania z tego budynku mieszkalnego. Działka nr [...] jako całość w zupełności zapewniała możliwość korzystania z tego budynku. Zatem w ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w sprawie brak było przesłanek przedmiotowych do zatwierdzenia podziału działki na [...] w S. na podstawie wskazanego przepisu. Zasadnie wskazał także skarżący na niezgodność decyzji o podziale z obowiązującymi na przedmiotowym terenie regulacjami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Bezspornie teren, na którym znajduje się działka nr [...] w S. objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr [...]). Dla tego terenu sporządzona została karta terenu nr M-4/01 numer terenu 09. Zgodnie z treścią planu jest to teren zabudowy mieszkaniowej /M/ z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (do 50% pow. użytkowej budynku). Obowiązuje na nim zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy przedstawiają się następująco: "4.1 linie zabudowy - jak na rysunku planu, 4.2 wysokość zabudowy - do 12,5 m, 4.3 dopuszczalny procent terenu przeznaczony pod zabudowę: • dla działek do 900 m2 - 25% pow. działki, • dla działek powyżej 900 m2 - 20% pow. działki, 4.4 minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 60% pow. działki, 4.5 inne warunki: • dachy spadziste o nachyleniu 40°- 45° lub mansardowe, • zakaz wtórnych podziałów działek." Z przytoczonej regulacji wprost wynika zakaz dokonywania podziałów działek. Uznając, że nie istniały podstawy do dokonania podziału w oparciu o art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, że w takiej sytuacji podział mógł być jedynie dokonany w oparciu o regulacje mające swoje źródło w przepisach o planowaniu przestrzennym (wedle przepisów planu miejscowego bądź ustaleń decyzji o warunkach zabudowy). Jednak z treści uchwały dotyczącej planu miejscowego wynika jednoznaczny zakaz podziału istniejących na tym obszarze działek. Stąd uznać należy, że wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia 22 lipca 2010 r. wydana została wbrew zakazowi wynikającemu z planu miejscowego. Podsumowując w zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dostrzegając braku podstaw do dokonania podziału w oparciu o ten przepis, a w konsekwencji organ dopuścił do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej z zakazem dokonywania podziałów zawartym w obowiązującym planie miejscowym. W ocenie Sądu takie naruszenie prawa przez decyzje z dnia 22 lipca 2010 r. należy zakwalifikować jako rażące, a w konsekwencji zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.