I OSK 1246/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 875/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 875/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. z/s w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy Pruszcz Gdański z [...] maja 2011 r. nr [...]. Decyzjami tym – wydanymi na skutek uchylenia uprzedniej decyzji Wójta Gminy Pruszcz Gdański z 2 listopada 2009 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] czerwca 2010 r. – ustalona została opłata adiacencka w wysokości 57.794,10 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości [...] położonej w P. na skutek jej podziału. Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości, decyzją Wójta Gminy Pruszcz Gdański z [...] sierpnia 2008 r., obowiązywała uchwała Rady Gminy Pruszcz Gdański nr IX/84/2007 z 12 lipca 2007 r. ustalająca stawkę opłaty w wysokości 15% różnicy wartości nieruchomości, a ze sporządzonego zgodnie z przepisami operatu szacunkowego wynika wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W odwołaniu od decyzji [...] podniosła, iż operat budzi poważne wątpliwości, bowiem: nie traktuje wydzielonych działek jako całości, podczas gdy wszystkie działki powstałe w wyniku podziału stanowią całość gospodarczą i żadna z nich nie jest niezależna; do wyceny działek przeznaczonych pod drogi nie został zastosowany § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zaś do określenia wartości działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej, i tylko przez które będzie ten dostęp miał miejsce § 38 tego rozporządzenia; niezasadnie przyjęte zostały dwie grupy nieruchomości poniżej i powyżej 10.000 m2, rozszerzono rynek o teren Gdańska, nie uwzględniono specyfiki przeznaczenia wycenianych działek, a także wzięto do porównania działkę o pow. 396.207 m2, która nie przystaje do powierzchni porównywanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z operatu wynika, że z uwagi na przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania i sposób korzystania z niej dokonano odrębnego oszacowania 1 m2 gruntu dla działek przeznaczonych pod: zabudowę produkcyjną, przemysłową i przemysłowo-usługową o pow. powyżej 10.000 m2; zabudowę taką samą o pow. poniżej 10.000 m2 oraz komunikację, natomiast w przypadku połączenia funkcji uwzględniono procentowy udział każdej z funkcji do powierzchni działki, zaś rozszerzenie o transakcje na Gminę Pruszcz Gdański i przemysłowe dzielnice Gdańska nastąpiło z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomości o takiej funkcji w P., nadto do wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi uwzględniono § 36 i § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Kolegium podkreśliło, że operat został sporządzony prawidłowo i zawiera wyjaśnienia przyczyn dlaczego przyjęte zostały podziały na grupy, rozszerzenie rynku. W skardze podniesiono zarzut: że opłata adiacencka odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości a nie poszczególnych działek; że nie doszło do ewidencyjnego podziału nieruchomości co podważa zasadność ustalenia opłaty; że decyzja została wydana po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podział stała się ostateczna, gdyż decyzja Kolegium została doręczona 20 września 2011 r.; że organy nie podjęły kroków w celu wyjaśnienia zastrzeżeń wniesionych do operatu. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny bardzo obszernie objaśnił przepisy regulujące kwestię ustalania opłaty adiacenckiej, następnie również obszernie odniósł się do zarzutu wydania decyzji o opłacie po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, stwierdzając, iż zarzut ten jest bezzasadny, zaś odnosząc się do zarzutu bezzasadności opłaty stwierdził: ocena operatu dokonana przez Kolegium jest prawidłowa, zgodna z art. 80 k.p.a., a z operatu wynika wzrost wartości nieruchomości, zatem zarzuty co do dokonania podziału zupełnego a nie ewidencyjnego, w celu usprawnienia zarządzania, a nie zbycia działek nie ma znaczenia, bowiem ustalenie opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli idzie o samą wycenę ustaloną przez biegłego to do wyceny dróg zastosowany został § 36 rozporządzenia, uwzględnione zostało obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, przedstawiono szczegółowo stan nieruchomości przed i po podziale, wyjaśniono przyczyny rozszerzenia rynku, pogrupowanie nieruchomości i ich podział na dwie grupy. Tak sporządzony operat należało uznać za prawidłowy i zasadnie zaakceptowany jako rozstrzygający dowód w sprawie, którego uzupełnieniem były wyjaśnienia biegłej co do zarzutów odwołania. Taki materiał dowodowy zgodnie z przepisami stanowił podstawę do rozstrzygnięcia sprawy bez potrzeby poddawania go pod ocenę organizacji rzeczoznawców. Reprezentowana przez adwokata [...] sp. z o.o. z/s w Warszawie wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się, na podstawie art. 188 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", jego uchylenia oraz uchylenia decyzji organów obu instancji lub uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej: "u.g.n." poprzez dokonanie przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że aby można było mówić o "ustaleniu" opłaty adiacenckiej jako o akcie administracyjnym będącym wynikiem stosowania prawa, nie jest konieczne doręczenie stronie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału; 2) naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji czy organy administracji naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego efektem było m.in. bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, co doprowadziło ostatecznie do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o sporządzony przez biegłego operat szacunkowy pomimo braku dogłębnej analizy istotnych zastrzeżeń co do jego prawidłowości zgłoszonych przez skarżącego; b) art. 79 § 2, art. 89 § 2 w związku z art. 10 k.p.a. w ziązku z art. 140 k.p.a. poprzez odmowę przez organ II instancji przeprowadzenia rozprawy celem przesłuchania biegłego na okoliczność sporządzonego operatu pomimo istotnych zastrzeżeń co do jego prawidłowości i pomimo stosownego wniosku skarżącego w tym przedmiocie; c) art. 7, art. 77 § 1, art. 9 w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n poprzez odmowę organu II instancji poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych pomimo istotnych zastrzeżeń co do jego prawidłowości zgłoszonych przez skarżącego oraz pomimo stosownego wniosku skarżącego w tym zakresie oraz poprzez brak pouczenia skarżącego o uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie rzeczonej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1992 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", przez jego błędną wykładnię sprowadza się w istocie do tego, czy został zachowany 3-letni termin na ustalenie opłaty, liczony od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13 stwierdził, że o zachowaniu 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zakończenia postępowania decyzją ostateczną organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Uchwała ta nie była oczywiście znana w dacie wyrokowania czy wniesienia skargi kasacyjnej, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzając analizę art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzecznictwa doszedł do wniosku takiego, jaki został zawarty w uchwale. Wojewódzki Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, ustalająca opłatę adiacencką Spółce [...] została wydana zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jeśli idzie o zachowanie 3-letniego terminu do jej wydania, zakreślonego tym przepisem. Ocenę tę należy podzielić, bowiem z akt sprawy wynika, że podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Pruszcz Gdański z [...] sierpnia 2008 r., która stała się ostateczna 4 września 2008 r., zaś ostateczną decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało – stosownie do rozumienia czynności wydania jak stwierdzono w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego – [...] sierpnia 2011 r., zatem przed upływem 3-letniego terminu wskazanego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu wyjaśnienie czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, tylko bowiem w takim wypadku może dojść do ustalenia opłaty adiacenckiej. Postępowanie wykazało, że taki wzrost nastąpił. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż zasadniczym, w istocie jedynym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, mającym wykazać wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – art. 150 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 1. W postępowaniu organ je prowadzący ma obowiązek zapoznać z nim stronę postępowania, aby umożliwić jej wniesienie uwag czy zastrzeżeń, jak wskazuje art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc realizację kodeksowej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, ustanowionej art. 10 § 1 k.p.a. Akta sprawy wskazują, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami procesowymi. Uwagi do operatu skarżącej Spółki, w postępowaniu przed organem I instancji dość ogólnymi a szczegółowymi zawartymi w odwołaniu, spotkały się z odpowiedzią rzeczoznawcy, wyjaśniającą także szczegółowo podniesione w odwołaniu kwestie. Takie postępowanie należy uznać za spełniające zasadę wskazaną w art. 7 k.p.a., bowiem znajduje się w wyniku jego przeprowadzenia odpowiedź na wątpliwości skarżącej. Zarówno operat, jak i szczegółowe ustosunkowanie się rzeczoznawcy na zarzuty odwołania co do wyceny organ odwoławczy uznał za wystarczający dowód na wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, niebudzący zastrzeżeń, zatem niewymagający poddania go ocenie organizacji rzeczoznawców. Organ ten, biorąc pod uwagę ww. dowody, w tym odpowiedź rzeczoznawcy, doszedł do przekonania, że nie ma konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postępowanie organów i wydane w jego wyniku decyzje, uznał za nienaruszające prawa, z czym należy się zgodzić, bowiem skarżąca Spółka tylko w odmienny od organów i Sądu sposób oceniła dowód jakim jest operat. Jednak organy, a przede wszystkim odwoławczy, wątpliwości skarżącej potrafiły wyjaśnić w sposób, który pozwolił na taką ocenę, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).