II SA/Rz 1168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2011r. Nr [...] znak: [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpoznaniu odwołania A S.A. z/s w W. utrzymał w mocy od decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie całkowitego oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. W podstawie prawnej organ II instancji powołał się na art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] czerwca 2011r. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w N. przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie obszarów leśnych Nadleśnictwa R. wzdłuż linii kolejowej nr [...] L.-P.. W ich toku stwierdzono, że pasy przeciwpożarowe stanowiące oddzielenie obszarów leśnych od linii kolejowej nie zostały oczyszczone z roślinności do warstwy mineralnej. W związku z powyższymi ustaleniami wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. nakazał A S.A. z/s w W. wykonanie w terminie 30 dni od otrzymania decyzji następujących obowiązków: całkowicie oczyścić pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] L. – P. od km 119.270 do km 120.000 strona prawa i lewa, od km 128.000 do km 121.100 strona lewa, od km 121.300 do km 122.100 strona lewa , od km 124.200 do km 124.800 strona prawa, od km 124.800 do km 133.500 strona lewa, od km 130. 000 do km 132.100 strona prawa, od km 129.200 do km 128.620 strona lewa, od km 134.150 do km 130.700 strona lewa , od km 131.300 do km 134.150 stron prawa, do km 128.620 do km 129.000 strona prawa. Przesłanką nałożenia powyższych obowiązków były uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obszarach leśnych na terenie powiatu niżańskiego wzdłuż linii kolejowych na terenie Nadleśnictwa R.. Źródłem zagrożenia, jak wskazała organ w uzasadnieniu jest ruch kolejowy, w szczególności proces hamowania pociągu. Urwanie klocków hamulcowych i ich odrzucenie na znaczne odległości w lasach jest pewnym czynnikiem powstania pożaru. Dlatego pasy przeciwpożarowe urządzane wzdłuż i utrzymywane w sąsiedztwie linii kolejowej powinny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych posypane warstwą piasku o grubości 0,01 do 0,02 m, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła A S.A. z/s w W., wnosząc o jego uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa i przepisów postępowania przez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem strony odwołującej się, przedstawione przez organ przepisy nie nakładają na zarządcę infrastruktury obowiązku oczyszczania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Powołany bowiem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (t. j.Dz.U.2007.16.94) daje zarządcy infrastruktury jedynie prawo do urządzania i utrzymywania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Z tego też powodu, w myśl art. 7 Konstytucji RP organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od A S.A. z/s w W. obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Decyzja została więc wydana bez podstawy prawnej, a nawet w sposób rażący narusza art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W pierwszej kolejności organ stwierdził, że zgodnie z pismem Nadleśnictwa R. z dnia [...] września 2011r. obszary leśne położone wzdłuż linii kolejowej nr [...] L. – P. zostały zaliczone do II kategorii zagrożenia pożarowego. Z tych względów ma do nich zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.u.2008. 153. 955) poprzez § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Ponieważ pasy nie zostały oczyszczone zgodnie z § 9 rozporządzenia z 7 sierpnia 2008r., konieczne stało się wydanie decyzji w tej sprawie, przy czym tego faktu nie kwestionuje skarżący. Kwestionuje jedynie prawidłowość określenia adresata zaskarżonej decyzji. W tym kontekście organ naprowadził, że zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia z 7 czerwca 2010r. odpowiedzialnymi za wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych są podmioty określone w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011r., Nr 12 poz. 59 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.). Rodzaje i sposoby wykonywania pasów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 , z późn zm.) oraz rozporządzenie z 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 155) Organ podkreślił, że zgodnie z powołanym § 38 ust. 2, określenie podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych uzależnione jest od rodzaju pasów, jakie należy wykonać i utrzymywać w celu zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej obszarów leśnych przed powstaniem i rozprzestrzenianiem się pożaru. Podmiotami właściwymi do wykonania pasów przeciwpożarowych typu A, B, C i D wskazanych w rozporządzeniu w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów są podmioty określone na podstawie ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Z uwagi zaś na to, iż ustawodawca przewidział także inny rodzaj pasów tzn. oddzielających obszary leśne od linii kolejowych, (o których mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r.), to podmiotem odpowiedzialnym za ich wykonanie i utrzymywanie jest podmiot wskazany w ustawie o transporcie kolejowym, a więc zarządca infrastruktury. Organ drugiej w instancji podniósł, że nie może budzić wątpliwości, iż podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych oddzielających obszary leśne od linii kolejowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, co wynika z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym Obowiązek ten mieści się w ramach obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej, o których mowa art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 obejmujących utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, treść art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje, by obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej. Powyższego nie zmienia fakt użycia przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowania "ma prawo". Nie niweluje ono obowiązków zarządcy, daje mu jedynie prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią w zakresie w nim ustalonym. A S.A. z/s w W. złożył skargę na rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powielono argumentację odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że wprawdzie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty oraz urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, jednak sformułowania: "ma prawo" i "za odszkodowaniem" dotyczą warunków korzystania przez zarządcę infrastruktury z gruntów wzdłuż linii kolejowych celem prowadzenia prac niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 oraz art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczącym zarządzania infrastrukturą kolejową. Dlatego też, zdaniem organu, stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, o którym mowa w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymujące w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L., która nakazywała A S.A. z/s w W. wykonanie we wskazanym terminie ściśle określonych czynności mających na celu zapewnienie należytej ochrony przeciwpożarowej na określonym odcinku linii kolejowej nr [...] L.- P. Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W świetle natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (ust. 3). Natomiast wedle § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) – pkt 1 oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) – pkt 2. Dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych wskazuje § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania we właściwy sposób pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca podnosi, iż brzmienie powołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w żaden sposób nie wskazuje, by obowiązek w powyższym zakresie spoczywał na niej. Wywodzi to przede wszystkim z faktu, iż przepis ten posługuje się sformułowaniem "ma prawo", co jednoznacznie wyklucza przyjęcie istnienia obowiązku w tym przedmiocie. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, uznając, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Przemawia za tym niemogące budzić jakichkolwiek wątpliwości brzmienie cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządca zobowiązany jest spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m. in. ochronę przeciwpożarową. Obejmuje to więc z pewnością obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych w należytym stanie. Przepis ten stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż prawidłowo wskazany został adresat wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W ocenie Sądu, wskazany wyżej art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Nie jest to jednak sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się bowiem do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 w/w ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Konstatacja ta wydaje się być tym bardziej uprawniona, iż to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a za tym logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Podnieść w tym miejscu należy, iż przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie zaś obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) przewiduje w § 38 ust. 2, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie (w niniejszym przypadku w ustawie o transporcie kolejowym). Zatem zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, rozpoznające sprawę organy dokonały właściwej wykładni istotnych w sprawie regulacji materialnoprawnych. Nie zostały przy tym naruszone unormowania proceduralne. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił niniejszą skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.