II OSK 1989/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 856/11 w sprawie ze skargi J. R.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 maja 2012r., sygn. akt II SA/Wr 856/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu wniosku J. R. K. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 6000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. R. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 6000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] nakazującej obowiązek usunięcia, w terminie do 30 września 2010 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzonych i wyszczególnionych w tej decyzji nieprawidłowości w budynku mieszkalnym nr [...] w C., zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obr. [...] C., [...]. Postanowienie powyższe nie zostało oprotestowane przez stronę postępowania w ustawowo zakreślonym 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia. W dniu 30 sierpnia 2011 r. do DWINB wpłynęło kilka wniosków J. R. K. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Strona wyjaśniła, że w ustawowo określonym terminie złożyła zażalenie, które jednak - jak wskazują czynności podjęte przez PINB w S. i tut. organ - nie zostało dostarczone do żadnego z ww. organów nadzoru budowlanego. DWINB rozpoznając przedmiotowy wniosek strony o przywrócenie terminu stwierdził, że nie ma podstawy do jego przywrócenia, bowiem zainteresowany powinien jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynność, dla której określony był termin. Strona wnioskująca nie dopełniła przesłanki wynikającej z art. 58 § 2 k.p.a. i nie złożyła wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zażalenia na postanowienie organu l instancji, a zatem nie dopełniła czynności, dla której określony był termin. Analiza licznych pism kierowanych do DWINB zatytułowanych "wniosek o przywrócenie terminu" nie pozwala na uznanie, że stanowią one jednocześnie zażalenie na rozstrzygnięcie organu l instancji, bowiem kwestia ta jest pominięta przez wnioskodawcę. Ponadto organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił okoliczności, na które się powołuje, jakimkolwiek dokumentem, ograniczając się jedynie do gołosłownych stwierdzeń, że zażalenie zostało złożone w ustawowym terminie, a z uwagi na brak jego rozpoznania zasadnym było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego powyższą kwestię zarówno organ stopnia powiatowego jak i DWINB ustalił, że rzekome zażalenie nie zostało doręczone żadnemu organowi nadzoru budowlanego. W tym miejscu organ zwrócił uwagę na fakt niewłaściwego wysyłania korespondencji przez J. R. K., co świadczy o nienależytym dbaniu o swoje interesy. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe z dnia 12 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159) jako przesyłkę niedoręczalną traktuje się także przesyłkę nieopłaconą lub opłaconą w kwocie niższej niż należna, jeżeli nadawca lub adresat odmówi uiszczenia opłaty lub różnicy w opłacie. Korespondencja wysyłana przez J. R. K. do organów administracji publicznej opłacona jest w kwocie niższej niż należna, tj. 5 gr. Wobec takiego działania strony nie sposób uznać, że strona właściwie i z należytą starannością dba o swoje interesy, tym samym skutecznie dokonuje czynności prawnych. Skargą J. R. K. zaskarżył powyższe postanowienie wskazując, że w dalszym ciągu nie wie, dlaczego jego zażalenie nie dotarło drogą pocztową. Ponadto uznał argumenty, że nienależycie dba o własne interesy, za obraźliwe, bowiem z powodu ubóstwa stara się dochowywać terminów, wysyłając niekiedy pisma z niedopłatą pocztową, co jednak winno być przyjęte ze zrozumieniem przez Urząd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2012 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego podniósł, że podtrzymuje złożoną w dniu 25 października 2011 r. skargę J. R. K. i wniósł o uchylenie w całości postanowienia DWINB z dnia [...] września 2011 r. Wskazał, że organ winien był wziąć pod uwagę treść pisma złożonego przez skarżącego w dniu 30 sierpnia 2011 r., w którym podniósł, że należący do niego budynek nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, co niewątpliwie stanowi przedstawienie przez niego swojego stanowiska, przeciwstawnego ustaleniom dokonanym w tym zakresie przez organy administracyjne. W związku z tym organ winien był zakwalifikować to działanie jako przejaw niezadowolenia, czyli wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 58 § 1 k.p.a., dające podstawę do jego uchylenia. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wykazał w sposób należyty, że przesłanka, którą zakwestionował DWINB, tj. niezłożenia przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zażalenia, nie została spełniona. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że analiza licznych pism kierowanych do DWINB zatytułowanych "wniosek o przywrócenie terminu" nie pozwala na uznanie, że stanowią one jednocześnie zażalenie na rozstrzygnięcie organu l instancji, bowiem kwestia ta jest pominięta przez wnioskodawcę. Należy zauważyć, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 maja 2011 r., zatem termin do wniesienia zażalenia od tego postanowienia upłynął w dniu 16 maja 2011 r. W aktach sprawy znajduje się faks pisma skarżącego z dnia 11 lipca 2011 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 18 lipca 2011 r. Do PINB pismo to zostało natomiast przekazane w dniu 26 lipca 2011 r. Zostało ono także przefaksowane do DWINB w dniu 26 lipca 2011 r. W piśmie tym skarżący wskazuje, że dotyczy ono postanowienia Nr [...] i jest zatytułowane "skarga". Podniósł w nim, że odwołał się od ww. postanowienia w ustawowym terminie 7 dni i dotyczyło ono sprzeciwu od grzywny w kwocie 6000 zł nałożonej przez organ nadzoru budowlanego., a także, że minęło już 60 dni i brak jest jakiejkolwiek odpowiedzi organu odnośnie tej kwestii. Co jednak istotne dla niniejszej sprawy skarżący wskazał w nim także, że "uważam tę grzywnę za krzywdzącą oraz niesprawiedliwą". Na powyższe pismo DWINB udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 28 lipca 2011 r., wskazując, że z wyjaśnień przekazanych przez PINB pismem z dnia 27 lipca 2011 r. wynika, że w okresie od dnia 5 maja do 27 lipca 2011 r. nie wpłynęło do tego organu żadne pismo mające cechy zażalenia na postanowienie Nr [...], czy też innego środka zaskarżenia wniesionego w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W świetle przedstawionego stanu faktycznego organ II instancji stwierdził, że nie znajduje podstaw do uznania skargi skarżącego. W ocenie Sądu takie potraktowanie pisma skarżącego z dnia 11 lipca 2011 r., bez dokładnego wyjaśnienia jego charakteru, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę stan zdrowia i nieporadność skarżącego w formułowaniu pism, należy uznać za naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ II instancji winien był ocenić, czy w istocie twierdzeń zawartych w piśmie z dnia 11 lipca 2011 r. nie należy potraktować jako zażalenie na postanowienie Nr [...], bowiem jednoznacznie skarżący kwestionuje w nim nałożenie przez organ I instancji grzywny, a w konsekwencji - czy nie została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu, tj. dopełnienie czynności, której dotyczy wniosek o przywrócenie terminu. Wprawdzie pismo z dnia 11 lipca 2012 r. zostało nieprecyzyjnie sformułowane i skierowane do Starostwa Powiatowego w S., niemniej jednak nie zwalniało to organu II instancji - zgodnie z art. 7 k.p.a. - od dokonania przez ten organ wszechstronnych i wyczerpujących wyjaśnień, jaki w istocie charakter ma złożone przez skarżącego to pismo, czyli poczynienie ustaleń jaka była rzeczywista wola strony przy jego składaniu. Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę, winien był mieć także na względzie postanowienia art. 9 k.p.a. Ponadto DWINB wskazał jedynie na te wnioski skarżącego o przywrócenie terminu, które wpłynęły do tego organu w dniu 30 sierpnia 2011 r. Brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia się i przeanalizowania pism wcześniejszych. Należy bowiem zauważyć, że już pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. (data nadania 17 sierpnia 2011 r.), które wpłynęło do DWINB w dniu 31 sierpnia 2011 r., skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Nr 87/2011 r. Także pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. skierowanym do WSA we Wrocławiu skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Pismo to zostało przekazane do DWINB w dniu 29 sierpnia 2011 r. Analiza pism złożonych przez skarżącego nie powinna była zatem ograniczać się – jak dokonał tego DWINB – do pism wniesionych bezpośrednio do tego organu w dniu 30 sierpnia 2011 r. Takie działanie organu świadczy o tym, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego, czym naruszył on art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dopiero przeanalizowanie wszelkich pism wniesionych przez skarżącego - z uwagi na ich ilość - pozwoli przyjąć, że zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany ocenić wnikliwie pisma skarżącego pod względem spełnienia wszystkich przesłanek przywrócenia terminu, mając na względzie nie tylko powyższe ustalenia, lecz także zasadę "in dubio pro adione" wynikającą m.in. z przepisu art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Zasada ta powoduje, że w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy przez niezawisły sąd. Sąd zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że organ nie zwrócił uwagi na to, że skarżący we wniosku o przywrócenie terminu wyraża także swoją niezgodę na ustalenia poczynione przez organ. W skarżonym postanowieniu organ nie wskazał również wyraźnie w czym upatruje winę po stronie skarżącego w uchybieniu terminowi i w jakim stopniu ona go obciąża. Skargą kasacyjną Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy niesporne wskazuje, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie spełnia wymogów formalnych, a tym samym postanowienie organu II instancji o odmowie przywrócenia terminu jest prawidłowe, 2) naruszenie prawa materialnego art. 58 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że pomimo braku dopełnienia przez stronę - wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, czynności, dla której ustanowiony był termin, brak jest podstaw do odmowy przywrócenia przez organ terminu. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2011 r. nakładające na J. R. K. grzywnę w celu przymuszenia. Wspomniana powyżej odmowa przywrócenia terminu nastąpiła na skutek stwierdzonego przez organ niedopełnienia czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do treści § 2 tego przepisu, jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają w istocie do twierdzenia, że stwierdzenie przez organ niedopełnienia przez występującego z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności dla której termin ten był określony, czyli niespełnienie przesłanki z art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a., prowadzi bezpośrednio do odmowy przywrócenia terminu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Rozważając przedmiotową sprawę należy mieć bowiem na uwadze, pominiętą przez Sąd pierwszej instancji, uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 9/08, zgodnie z którą niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowi brak formalny podania a więc w przypadku jego wystąpienia organ właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Poglądy prawne sformułowane w powołanej uchwale odnoszą się co prawda do decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jednak ze względu na to, iż dla tych przepisów pierwowzór stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a także z uwagi na prawie identyczne brzmienie art. 162 § 2 Ordynacji podatkowej i art. 58 § 2 k.p.a., a także art. 169 § 1 Ordynacji i art. 64 § 2 k.p.a., mają one odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela przytoczone wyżej poglądy prawne powiększonego składu NSA. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, stwierdzenie przez organ niedopełnienia, przez występującego z wnioskiem o przywrócenie terminu, czynności dla której termin ten był określony (art. 58 § 2 k.p.a.), obligowało ten organ do wezwania strony wnioskującej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez dokonanie tej czynności, czyli w niniejszej sprawie do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2011 r., a nie bezpośrednio do odmowy przywrócenia terminu. Należy zgodzić się ponadto ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z akt niniejszej sprawy oraz zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy wszystkich pism wniesionych w przedmiotowej sprawie przez występującego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia J. R. K.. Przepisy art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. stanowiące zasady postępowania administracyjnego, nakładają na organ administracyjny prowadzący postępowanie obowiązek czuwania nad praworządnością i pełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej a także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ się kieruje przy załatwieniu sprawy. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślenia wymaga jednak, że to strona, na wniosek której wszczynane jest postępowanie, decyduje o jego przebiegu, w tym sensie, że to strona i jej intencje są decydujące dla rodzaju czynności jakie może podjąć organ administracji. Organ administracji dysponując pismem strony nie może mu zatem przypisywać znaczenia jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią, organ powinien wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zabrakło opisanej powyżej dbałości o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Należy podzielić zatem stanowisko Sądu I instancji w powyższej kwestii. Mając powyższe na uwadze za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 2 k.p.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.