I OSK 2743/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 122/12 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 122/12 oddalił skargę E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. N., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], działka nr 42, obręb [...] o powierzchni 240 m2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówiono E. N. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności z uwagi na to, że decyzją z dnia 4 lipca 2006 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zaś na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. Zatem prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został przewidziany w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki dające prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, to jest osoby fizyczne muszą być w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości i nieruchomość zabudowana jest na cele mieszkaniowe lub przeznaczona na cele mieszkaniowe. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że E. N. stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Kolegium uznało, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 i 4 ww. ustawy, bowiem prawo użytkowania wieczystego na jej rzecz zostało ustanowione po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest więc prawidłowa, gdyż brak jest podstaw prawnych do przekształcenia przysługującego E. N. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. N. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjne prawo do posiadania własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu". W art. 1 tej ustawy zostały określone warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o takie przekształcenie. W ust. 1 art. 1 ustawa o przekształceniu stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić 1. osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2. spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art.1 ust. 2 ustawy). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą także w myśl art.1 ust. 3 ustawy - wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Zgodnie z ust. 4 - przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że pierwszą grupę podmiotów, które mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia, stanowią osoby fizyczne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (art. 1 ust. 1). Druga kategoria podmiotów uprawnionych do przekształcenia określona jest w art. 1 ust. 1a. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący w dniu 23 stycznia 2009 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], działka nr 42, obręb [...], o powierzchni 240 m2. Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, że niewątpliwie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 , poz. 543 ze zm.). W myśl tego przepisu, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość (ust. 1). Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu zwrot nieruchomości, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Warunkiem ustanowienia w tym trybie użytkowania wieczystego jest zatem spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. winna być zabudowana budynkami określonymi w ust. 2 art. 214 u.g.n. Z powyższych ustaleń wynika zatem, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. w dniu 13 października 2005r., dla nieruchomości położonej przy ul. [...] nie było ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz E. N. Bez znaczenia bowiem w tym postępowaniu jest czas rozpoznawania wniosku E. N. z dnia 11 maja 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, że skarżący nie spełnił warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej ich wnioskiem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. N. reprezentowany przez adwokata zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1a pkt 2) w związku z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przez nietrafne przyjęcie, że sformułowanie zawarte w pkt 2) ust. 1a art. 1 tejże ustawy tj. "uzyskanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" odnosi się wyłącznie do tych osób fizycznych, które złożyły wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę (art.7 ust. 1 dekretu), a tym samym wyklucza zastosowanie art. 1 ust.4 ww. ustawy, do wszystkich pozostałych osób fizycznych, których również pozbawiono własności na mocy dekretu, a które złożyły wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w terminach przewidzianych przez kolejne ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skoro nie sprzeciwia się to wprost wykładni językowej, to wskazując na wykładnię funkcjonalną, historyczną i celowościowa należy uznać, iż cytowany w stawianym zarzucie przepis art. 1 ust. 1a pkt 2) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinien być rozumiany inaczej niż oceniły to organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że przepisy przewidywały nowe terminy na składanie wniosków o przyznanie użytkowania wieczystego, tym wszystkim, którzy nie zdążyli tego uczynić w pierwotnie przewidzianym terminie. Ostatnią z takich zmian był art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który przewidywał możliwość złożenia przez poprzednich właścicieli wniosków o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste do dnia 31 grudnia 1988 r. Przepis ten, choć wymieniał przesłanki wystąpienia ze stosownym wnioskiem, odwoływał się de facto do poprzednich ustaw, w tym wprost do dekretu z dnia 25 października 1945 r. Wskazane w treści tego przepisu przesłanki wystąpienia z wnioskiem były powtórzeniem przesłanek zawartych w art. 82 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, która również odsyłała do dekretu. I choć ustawa o gospodarce nieruchomościami (obowiązująca i poprzednia) modyfikowały nieco ustalone w dekrecie przesłanki wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie własności czasowej, to z całą pewnością, poza przedłużeniem terminu, nie rozszerzały kręgu uprawnionych osób. Zdaniem skarżącego, analizując przepisy obu ww. ustaw, nie ulega wątpliwości, że zasadniczym ich celem było przedłużenie terminu, do którego istniała możliwość złożenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym odzyskania wywłaszczonych na mocy dekretu nieruchomości. Z uwagi, na powyższe należy uznać, że omawiane uprawnienia z dekretu warszawskiego i wymienianych ustaw o gospodarce nieruchomościami były właściwie tożsame. Dlatego nie istnieje żadne racjonalne wytłumaczenie, aby w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości różnicować sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości warszawskich (nieruchomości dekretowych) na tych, którzy złożyli wnioski o uzyskanie własności czasowej w pierwotnym terminie, od tych, którzy złożyli w terminach przewidzianych przez kolejne ustawy. Należy więc uznać, że ustawodawca, formułując brzmienie art. 1 ust. 1a pkt. 2) tejże ustawy, miał zamiar objąć nią wszystkie osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste nieruchomości utraconych w wyniku uchwalenia dekretu warszawskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości co do zasady dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie tej ustawy (13 października 2005 r.). Stosownie do art. 1 ust. 1a powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279). Regulacja ta obejmuje więc osoby będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, z tym, że w myśl art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut opiera się na odmiennej niż dokonana przez Sąd I instancji wykładni regulacji ustawowej zawartej w art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie można zgodzić się z poglądem, iż odczytanie tych przepisów przez pryzmat wykładni funkcjonalnej, historycznej i celowościowej pozwala na zrównanie sytuacji prawnej skarżącego, który uzyskał użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami z sytuacją byłych właścicieli nieruchomości warszawskich (ich następców prawnych), którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Materialnoprawne przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zostały przez ustawodawcę określone ściśle. Użyte w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy kategoryczne sformułowanie: "jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" wyklucza możliwość poszerzenia w drodze wykładni omawianego przepisu ustawy tej grupy użytkowników wieczystych nieruchomości o wszystkie te osoby fizyczne, które uzyskały, nawet na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. innych tytułów prawnych niż dekret z dnia 26 października 1945 r., prawo użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskich. Wyjątek od zasady przyjętej w ustawie, że przekształceniu w prawo własności podlegać może w oparciu o jej przepisy wyłącznie prawo użytkowania wieczystego istniejące w dniu 13 października 2005 r. jest w art. 1 ust. 4 ustawy określony jednoznacznie. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że w dniu 13 października 2005 r. dla nieruchomości położonej przy ul. [...] nie było ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz E. N. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz skarżącego decyzją z dnia 4 lipca 2006 r. na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wykonaniu której to decyzji zawarta została w dniu 26 kwietnia 2007 r. umowa notarialna. Wobec powyższego orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że skarżący nie spełnia warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a Sąd, podzielając powyższe stanowisko, słusznie oddalił skargę. Skoro skarżący nie nabył użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu, ani nie uzyskał go jako rekompensatę za wywłaszczone lub przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości, to niewątpliwie nie zostały spełnione w sprawie wskazane w art. 1 ust. 1a ustawy z 29 lipca 2005 r. przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. O kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.