II SA/Rz 990/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Sygn. akt: II SA/Rz 990 /11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 171 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w G.M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w M. (Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 13, poz. 291 z dnia 9 marca 2009r.) ustalił dla Powiatu R. - zbywcy nieruchomości w obr. 226 w R. oznaczonych w ewidencji gruntów miasta jako działki: nr 745/31 o pow. 0, 3626 ha, nr 745/79 o pow. 0, 2384 ha, objęte KW nr [...], udziały wynoszące 1/7 część działki nr 745/75 o pow. 0,0818 ha – objętej KW nr [...], działki nr 745/7 o pow. 0,0973 ha objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 9.749 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta R., w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Powiat R. reprezentowany przez Zarząd Powiatu w R. zarzucając Prezydentowi Miasta R. rażące naruszenia przepisów formalnych i materialnych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1. naruszenie treści art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w treści art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest poinformować strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta R. pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy nie informował Zarządu Powiatu w R. o dacie załatwienia przedmiotowej sprawy; 2. naruszenia treści art. 67 § 2 pkt 3 w związku z art. 79 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowania obowiązek sporządzenia protokołu z oględzin i ekspertyz; odwołujący się zarzucił, że w treści pisma z dnia [...] listopada 2010r. Prezydent Miasta R., informującego o oględzinach w celu wyceny nieruchomości nie wskazał podstawy prawnej przeprowadzenia oględzin, ale podał, że strony maja prawo uczestniczyć. Z czynności tej nie sporządzono protokołu zatem naruszono art. 67 § 2 i 79 k.p.a.; 3. naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków lub oględzin przynajmniej na 7 dni prze terminem, podczas gdy pismo z dnia [...] listopada 2010r. informujące o przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] grudnia 2010r., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w R. w dniu [...] listopada 2011r. – nie zachowano tego terminu, 4. naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych albo w drodze oględzin; w przedmiotowej sprawie niezbędnym wydaje się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, pozwalającej na uzyskane szczegółowych wyjaśnień dotyczących wyceny działek. Odwołujący zakwestionował naliczenie "renty planistycznej" przez Prezydenta Miasta R. podczas, gdy plan zagospodarowania przestrzennego z którym związana jest przedmiotowa opłata został uchwalony przez Radę Miasta G.M.. Opłata powinna być naliczona przez Burmistrza G.M., ponieważ jej celem wydaje się zrekompensowanie kosztów poniesionych w związku z jego opracowaniem podmiotowi, który opracował plan. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i 104 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy. Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomości wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 6 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent ustala opłatę w drodze decyzji, a sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu jej wartości (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy). Organ wskazał, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza zalegający w aktach operat szacunkowy. Po uchwaleniu planu zmieniło się przeznaczenie działek z rolnych na przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z dniem 1 stycznia 2010r. teren, na którym są położone zbyte działki został mocą Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2009r., Nr 120, poz. 1000) włączony w granice administracyjne Gminy Miasto R., co oznacza, że w odniesieniu do nieruchomości nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z samym faktem objęcia nieruchomości granicami administracyjnymi miasta. Nie zmienia to faktu, że wartość nieruchomości na terenach nieobjętych planem jest inna niż na terenach objętych takim planem. W związku z tym rzeczoznawca przyjął do porównania wartość nieruchomości z terenu Miasta R., stanowiące użytki rolne bez planu oraz wartość nieruchomości z terenu miasta Rzeszowa stanowiące użytki rolne objęte planem. SKO uznało, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 149 – 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że może brać pod uwagę tylko takie naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Zarzut naruszenia terminów załatwiania sprawy przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych może być podnoszony przez strony w toku postępowania przy wykorzystaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie czy zażalenia na przewlekłość postępowania, nie może być natomiast skutecznie podniesiony po wydaniu decyzji ponieważ jest spóźniony i w konsekwencji bezprzedmiotowy. Zarzut naruszenia art. 67 § 2 pkt 3 w zw. z art. 79 k.p.a. uznał za nieuzasadniony z uwagi na fakt, że oględziny nie były przeprowadzone w niniejszej sprawie w trybie art. 85 § 1 k.p.a – organ nie przeprowadzał dowodu oględzin w tej sprawie. Oględziny przeprowadzone zostały na potrzeby sporządzenia opinii biegłego, czynność ta nie wymagała więc sporządzenia protokołu ani zawiadomienia strony o terminie jej dokonania w trybie art. 79 k.p.a. Dowód z opinii biegłego został przeprowadzony 13 grudnia 2010r., a zatem 14 dni po otrzymaniu przez stronę informacji o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy. Strona została wezwana do zapoznania się operatem szacunkowym w konsekwencji, czego uznać należy, że organ zagwarantował jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu wraz z prawem do wypowiedzi. Co do zarzutu braku po stronie Prezydenta Miasta R. właściwości do naliczenia opłaty, organ uznał go za nieuzasadniony z w uwagi na fakt, że w chwili obecnej nieruchomości stanowiące podstawę do naliczenia opłaty położone są w obr. 226 na terenie Miasta R. organem właściwym do naliczenia opłaty jest organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Ponadto w końcowej części uzasadnienia organ podniósł, że pomimo zmiany granic administracyjnych miasta uchwała przyjęta przez Radę Miasta G.M. zachowała moc obowiązującą dla terenów objętych miejscowym planem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Powiat R. reprezentowany przez Zarząd Powiatu w R. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 67 § 2 pkt 3 w związku z art. 79 k.p.a – w tym miejscu w całości powtarzając treść i uzasadnienie zarzutu 2 zawartego w odwołaniu, 2. błędną wykładnię art. 79 § 1 k.p.a. – w tym miejscu powtarzając w całości treść i uzasadnienie zarzutu 3 zawartego we odwołaniu, 3. naruszenie treści art. 89 § 2 k.p.a. – w tym miejscu powtarzając w całości treść i uzasadnienie zarzutu 4 zawartego we odwołaniu, 4. naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że nie upoważniają one organu administracji do wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty planistycznej w decyzji ustalającej jej wysokość W dalszej części skargi skarżący w całości powtórzył argumentacje kwestionującą sam fakt naliczenia renty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli sądowoadministracyjnej wynikający z powołanych wyżej przepisów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z mocy art. 37 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Okolicznością bezsporną jest, że na podstawie aktów notarialnych Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. i Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Powiat R. zbył działki nr 745/31, 745/79, udziały wynoszące 1/7 części działki nr 745/75 i działkę nr 745/7 w obr. 226 w R. Działki te objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonym przez radę Miasta G. M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 13, poz. 291 z dnia 9 marca 2009r. i wszedł w życie od dnia 9 kwietnia 2009r. Zestawienie dat aktu notarialnego ([...].08.2010r. i [...].04.2010r.) z datą wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego ([...].04.2009r.) i datą wszczęcia postępowania administracyjnego ([...].10.2010r.) dowodzi, że roszczenie o opłatę planistyczną zostało zgłoszone przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ I instancji stwierdziło, że w związku z uchwaleniem planu, że nastąpił też wzrost wartości nieruchomości. Według Planu Nr [...] działki objęte niniejszym postępowaniem leżą w konturze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, a w poprzednio obowiązującym planie, który utracił moc w dniu [...] grudnia 2003r. działki te były położone na obszarze oznaczonym w planie symbolem AR1 – z przeznaczeniem na tereny rolne. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego przez uprawnionych rzeczoznawców zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n. Skarżący przed wydaniem decyzji został powiadomiony o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym, włącznie z operatem szacunkowym. W tym kontekście nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 67 § 1 i § 2, art. 79 § 2, art. 89 § 2 k.p.a., gdyż dowodem w sprawie i elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie jest operat szacunkowy, a nie czynności, jakie wykonuje rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu. Oględziny są elementem zapoznania się z nieruchomością dla której ma być sporządzony operat szacunkowy. Z tej przyczyny oględziny nie są środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. wymagające sporządzenia protokołu, o którym mowa w art. 67 § 1 k.p.a. Szczególnym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy. Organ stworzył stronie zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego, czego dowodzi zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], które strona odebrała [...] stycznia 2011r. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartych w art. 36, 37 nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, dlatego też zarzut naruszenia art. 89 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Skarżąca tak w odwołaniu jak i w skardze nie kwestionowała treści sporządzonego operatu. Sąd dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że ocena operatu szacunkowego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest kompletna i dokonana z zachowaniem zasad określonych w art. 80 k.p.a. W § 13 Planu Nr [...] ustalono 30 % stawkę dla obliczenia jednorazowej opłaty za wzrost nieruchomości, co jest zgodne z art. 36 ust. 4 ustawy. Taka stawka była zastosowana dla wyliczenia opłaty planistycznej w zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadniony Sad uznał zarzut, że opłata planistyczna naliczona decyzją Prezydenta Miasta R. została naliczona na podstawie planu uchwalonego przez Rade Miasta G.M. i zdaniem skarżącego opłata winna zostać naliczona przez Burmistrza G.M. na rzecz reprezentowanej przez niego Gminy, gdyż to gmina uchwaliła przedmiotowy plan, a nie jak to bezpodstawnie uczynił Prezydent Miasta R. Sąd zaprezentowany przez skarżącego pogląd uznaje za sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Postępowanie o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej jest postępowaniem prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 § 1pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 2010r. teren, na którym są położone zbyte działki mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009r. w sprawie utworzenia ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2009r. nr 120, poz. 1000) włączony został do w granice administracyjne Gminy Miasto R. Z powyższego wynika, że Prezydent miasta R. miał prawo do naliczenia opłaty planistycznej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Gminę G. M.. Problematyka przestrzeni obowiązywania aktów prawa miejscowego stałą się tematem referatu Marka Szewczyka "Obszar obowiązywania aktów prawa miejscowego" (Studia Lubuskie z 2006r. nr 2 str. 21-29). W referacie tym zaprezentowano pogląd, że akty prawa miejscowego ustanowione dla ściśle określonego obszaru zachowują moc także wówczas, gdy nie będą już mieścić się w obszarze działania organu, który taki akt ustanowił. Reguła ta dotyczy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem przyjąć, że Prezydent Miasta R. był organem miejscowo i rzeczowo właściwym do wydania zaskarżonej decyzji, a decyzja został wydana an podstawie obowiązująch przepisów prawa, w tym aktów prawa miejscowego, które są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 Konstytucji RP.). Za nieistotne naruszenie prawa Sad uznał określenie wniesienia opłaty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wykonalność decyzji łączy się bowiem z jej ostatecznością. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.