II SA/Łd 1391/11

Dnia 16 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A S. A. Zakładu Linii Kolejowych w Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia prawidłowego utrzymania pasów przeciwpożarowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. na rzecz skarżącej A S.A. Zakładu Linii Kolejowych w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w R., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1, pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009r., Nr 12 poz. 68 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 § i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał A Spółce Akcyjnej z siedzibą w W. Zakład B w Ł. zapewnić prawidłowe utrzymanie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej nr 1 na odcinkach: a) prawa strona toru (w odniesieniu do kierunku W. – K.) - od km 172,450 do 172,950; od km 179,900 do 180,100; od km 182,250 do 183,300; od km 183,800 do 184,400; od km 184,580 do 184,750; od km 185,000 do 185,210; od km 192,140 do 192,350; od km 193,100 do 193,900; od km 194,300 do 194,700; b) lewa strona toru (w odniesieniu do kierunku W. – K.) - od km 182,600 do 182,900; od km 183,650 do 184,700; od km 192,100 do 192,520, od km 193,100 do 194,700, poprzez odnowienie oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej istniejących, równoległych do torów pasów terenu o szerokości ok. 2 m, odległych od siebie o 10 - 15 m (w zależności od lokalizacji) i połączonych ze sobą pasami poprzecznymi oraz poprzez oczyszczenie z martwych gałęzi i chrustu terenów pomiędzy tymi pasami. Wyznaczając termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 września 2011r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła decyzję A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Zakład B w Ł., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, iż Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) określa jak ma być urządzony pas przeciwpożarowy nie wskazując jednocześnie podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zarządca infrastruktury kolejowej, jakim jest A S.A., miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Przepis ten został zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., ponieważ określał podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Odniesienie się w obecnie obowiązującym § 38 ust. 2 rozporządzenia do ustaw: o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej jest informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożył na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych ogólny obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Norma ta jest jedynie generalna zasadą, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. W art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ustawodawca określa uprawnienie zarządcy infrastruktury do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Użyte przez ustawodawcę określenie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek" bezspornie prowadzi do wniosku, że art. 55 ustawy nie nakłada na A S.A. obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W związku z powyższym w myśl art. 7 Konstytucji RP organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od A S.A. obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Ponadto decyzja zobowiązująca A Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. Zakład B w Ł. do wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej relacji S. – Ł. jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, bowiem art. 29 ustawy o lasach nie pozwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.104, art. 107 i 138 § 1 ust. 2 K.p.a., w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzje organu pierwszej instancji, jednocześnie zmieniając termin realizacji obowiązku zawartego w pkt. 1 do dnia 31 maja 2012r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, należy do właściciela lub zarządcy lasu. Organ odwoławczy nie zgodził się z przedstawioną przez Spółkę w odwołaniu interpretacją art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Podniósł przy tym, że chcąc określić fakultatywność obowiązku, ustawodawca posługuje się zwrotem "może", a nie "ma prawo do". Przepis ten, wbrew temu, co podnosi Minister Infrastruktury, stanowi więc dopuszczalne, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do własności i innych praw majątkowych. Nadto organ wyjaśnił, iż art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, sporny obowiązek, uszczegółowiony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, w sposób jednoznaczny nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej. Organ odwoławczy nadto ustalił, że Zakład B w Ł. tylko na wybranych odcinkach linii kolejowych leżących np. w powiatach: [...] wschodnim, [...] na własny koszt przeprowadził odnowienia istniejących pasów przeciwpożarowych. Natomiast w powiecie [...] od początku bieżącego roku takie prace nie zostały przeprowadzone. Ze względu na fakt nieusuwania przez zarządcę A suchych traw, gałęzi na terenach przyległych do linii kolejowej nr 1, zdaniem organu niezbędne, jest doprowadzenie istniejących pasów przeciwpożarowych zgodnie z warunkami zawartymi w rozporządzeniu w tym zakresie, ponieważ gwarantuje to zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowym kilometrażu. Wskazano także, iż organy Straży Pożarnej podejmują zgodnie z prawem działania po otrzymaniu każdej informacji o mogącym wystąpić zagrożeniu, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się pożarów na tereny leśne, łąki, wrzosowiska oraz grunty rolne graniczące z terenami zarządzanymi przez A. Komenda Powiatowa PSP w R. na przełomie ostatnich trzech lat odnotowała łącznie 18 pożarów na tych terenach, zatem organ pierwszej instancji miał podstawę do nałożenia przedmiotowego obowiązku na stronę zobowiązaną, czyli na zarządcę A Zakład B w Ł., z uwagi na zapis zawarty w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który wyraźnie wskazuje, że osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca z obiektu lub terenu jest obowiązana zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Dodatkowo wskazano, iż przepisy Prawa budowlanego wyraźnie wskazują do jakiej kategorii obiektów budowlanych należy zakwalifikować kolejowe drogi szynowe (kategoria XXV). Ponadto Zakład B w Ł. powinien zapewnić ochronę przeciwpożarową oraz możliwość prowadzenia ewentualnej akcji ratowniczej. Prawidłowo wykonany i odnowiony pas przeciwpożarowy w obszarach leśnych przy linii kolejowej nr 1 umożliwi także jednostkom straży pożarnej dojazd do składu pociągu, który np. ulegnie katastrofie kolejowej lub innemu nieoczekiwanemu zdarzeniu, co nieodzownie wiąże się z podniesieniem bezpieczeństwa pożarowego dla istniejącego tam ruchu kolejowego na trasie W. - K. Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonał zmiany terminu realizacji obowiązku zapisanego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, ze względu na porę roku oraz aby strona odwołująca się mogła zgromadzić niezbędne środki finansowe do realizacji nałożonego obowiązku. W skardze na powyższą decyzję A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Zakład B w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca spółka podtrzymała zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ odwoławczy jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 107 i 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. Regulacja zawarta w art. 107 K.p.a. dotyczy elementów decyzji i jej uzasadnienia. Natomiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej - organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej - organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny. Wskazać należy, iż określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie mieści się w treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, wskazanego jako podstawa rozstrzygnięcia. Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe skutkować musiało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, stosowanie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. m.o.