VII SA/Wa 2282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - dalej jako ustawa Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej jako k.p.a.) wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 500 zł za 1 dzień zwłoki w postępowaniu opisanym w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę pod pozycją [...], a zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi R. Sp. z o.o. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę budynku biurowo - usługowego z częścią handlowo - magazynową wraz z niezbędną infrastrukturą: przebudowę zewnętrznej instalacji wodociągowej i energetycznej oraz wykonanie zewnętrznej instalacji deszczowej, sanitarnej i przyłącza ciepłowniczego (w obrębie działki inwestora) na części działki nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnienie swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przez Zakład R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], tj. w dniu [...]. W trakcie postępowania, Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie z dnia [...] znak: [...], w którym wezwał inwestora do uzupełnienia braków. Następnie w dniu [...] organ wydał, w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane kolejne postanowienie (znak:[...]), którym przedłużył termin do uzupełnienia braków, wskazany poprzednim postanowieniem, do daty [...]. Na skutek kolejnego wniosku inwestora z dnia 14 września 2010 r. o przedłużenie terminu do uzupełnienia projektu budowlanego do dnia 29 października 2010 r., Prezydent Miasta [...] w dniu [...] wydał postanowienie na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w którym przedłużył termin do uzupełnienia braków do dnia 29 października 2010 r. Dokumentacja została przez inwestora uzupełniona w dniu 29 października 2010 r. Przedmiotowe postępowanie zakończono wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi R. Sp. z o.o. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono przez 66 dni, tj. 206 dni -140 dni = 66 dni, gdzie: 206 dni to czasokres od wpływu wniosku inwestora z dnia 30 kwietnia 2010 r. do momentu wydania decyzji nr [...] w dniu [...], a 140 dni, to okresy przerywające bieg terminu wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, tj. 52 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] do dnia 30 lipca 2010 r., 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] do dnia 15 września 2010 r. oraz 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] do dnia 29 października 2010 r. Wojewoda [...] dokonując kontroli prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania stwierdził, iż organ prowadząc postępowanie przekroczył 65- dniowy termin na wydanie decyzji w kwestii pozwolenia na budowę, przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane o 1 dzień. Stosownie zaś do art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ wyższego stopnia wymierza właściwemu organowi karę, w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, gdy ten nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Przy czym, zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do wskazanego 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, bądź z przyczyn niezależnych od organu. Wojewoda podkreślił, że Prezydent Miasta [...] podjął pierwszą czynność procesową w postaci wydania pierwszego postanowienia z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dopiero po upływie 39 dni od dnia wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, dlatego też należało uznać, że naruszył również art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Tak długi czasokres jaki upłynął od wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do momentu wydania postanowienia przyczynił się do zwłoki w zakresie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Ze względu na przekroczenie ustawowego terminu 65-dni przewidzianego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane o 1 dzień, Wojewoda wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 500,00 złotych. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wszczęcie postępowania może spowodować tyko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi. Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, należy zatem liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, iż nie podziela jednak stanowiska, że organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane bada zarówno kompletność projektu budowlanego, a więc jego braki formalne i materialne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno - budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno - prawnym, organ wzywa do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Zdaniem organu rozpatrującego zażalenie, w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej wzywał inwestora do uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Organ dwukrotnie przychylił się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków materialno- prawnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanie postanowienia z dnia [...], na podstawie art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu do uzupełnienia braków materialno-prawnych wyznaczonego uprzednim postanowieniem wydanym w tym samym trybie (postanowienie z dnia [...]), nie znajduje jednak uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ uznał, że działania powyższe, choć podejmowane na korzyść inwestora, naraziły organ prowadzący postępowanie na konsekwencje wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez fakt niewyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Wojewoda [...] stwierdził przekroczenie terminu wskazanego w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w podjętym rozstrzygnięciu organ wojewódzki przedstawił wyraźne wyliczenie dotyczące okresu postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...]. Organ dodał, że podziela stanowisko Wojewody [...], iż Prezydent Miasta [...] podjął czynność procesową jaką jest ocena wniosku pod względem zachowania wymogów ustawowych dopiero po upływie 39 dni od jego wpłynięcia, przez co naruszył art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, iż nie zgadza się z tezą, iż "(...) za niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie przewidziano żadnych sankcji dla organu w przeciwieństwie do regulacji z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego (...)". Wskazał, że stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, zgodnie z § 2 ww. przepisu organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę okresu od dnia wpływu niekompletnego wniosku do dnia jego uzupełnienia w wyniku wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 niniejszej ustawy, 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez błędną ocenę prawną stanu faktycznego skarżonego rozstrzygnięcia, co miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwana p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] zostały wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien, podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem z dnia [...] wzywał inwestora do uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Organ architektoniczno - budowlany dwukrotnie przychylił się do wniosku inwestora o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków materialno-prawnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -wydanie postanowienia z dnia [...] oraz z dnia [...] na podstawie art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu do uzupełnienia braków materialno-prawnych wyznaczonego uprzednim postanowieniem wydanym w tym samym trybie (postanowienie z dnia [...]), nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Działania powyższe, choć podejmowane na korzyść inwestora, naraziły organ prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, na konsekwencje wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważa, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - odnosząc się do wskazanego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez fakt niewyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Wojewoda [...] stwierdził przekroczenie terminu wskazanego w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane - trafnie wskazał, iż w swoim rozstrzygnięciu organ wojewódzki przedstawił wyraźne i precyzyjne wyliczenie dotyczące okresu postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...]. Z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono przez 66 dni, tj. 206 dni -140 dni = 66 dni, gdzie: 206 dni to czasokres od wpływu wniosku inwestora z dnia 30 kwietnia 2010 r. do momentu wydania decyzji nr [...] w dniu [...], a 140 dni, to okresy przerywające bieg terminu wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, tj. 52 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] do dnia [...], 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] do dnia [...] oraz 44 dni związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] do dnia [...]. Organ II instancji trafnie także podniósł, iż w niniejszej sprawie należało podzielić przekonanie Wojewody [...], że Prezydent Miasta [...], podjął czynność procesową jaką jest ocena wniosku pod względem zachowania wymogów ustawowych dopiero po upływie 39 dni od jego wpłynięcia, przez co naruszył art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.