II OZ 677/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/12 w zakresie odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Gminie O. przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi tej Gminy na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 40 806 zł za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska. W ocenie Sądu, stan kont bankowych gminy oraz wartość zgromadzonych środków trwałych wskazuje, że strona ma możliwość pokrycia kosztów sądowych we własnym zakresie. Sąd ustalił, że w dniu składania wniosku o prawo pomocy gmina posiadała na koncie 461 420,43 zł, zaś w budżecie zatwierdzonym uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. w planie wydatków urzędu przewidziano kwotę 3 000 zł na wydatki związane z poborem podatków, m.in. koszty postępowań sądowych. Ponadto w budżecie utworzono rezerwę ogólną w wysokości 80 000 zł. Z powołanych względów Sąd stwierdził, że złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przyznanie prawa pomocy osobom prawnym ustawodawca uzależnił od wykazania braku środków na pokrycie kosztów sądowych, nie czyniąc wyjątków pozwalających na przyjęcie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, w której będące w jego dyspozycji środki zostają przeznaczone na inne cele. Zdaniem Sądu, niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących gminy środków na postępowania sądowe wszczęte skargami na decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem skarżącej gminy i przyznaniem jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Gmina nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczność posiadania środków finansowych pozwalających jej na uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności gminy. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła Sądowi niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz błędne ustalenia odnoszące się do wysokości środków finansowych pozostających do dyspozycji gminy, a także naruszenie art. 246 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie wykazała, iż nie posiada środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Strona wskazała, że zgromadzone na koncie środki pieniężne pochodzą z kredytów, pożyczek i umów długoterminowych w kwocie 4 949 576,95 zł, tj. 39,5% planowanych dochodów oraz z dochodów gminy w kwocie 7 646 127,51 zł, z czego 5 741 985,00 zł to subwencje związane z utrzymaniem oświaty i udzielaniem pomocy społecznej. Dochody własne gminy to 1 904 142,51 zł, z czego kwota 1 741 122,00 zł jest przeznaczona na oświatę i pomoc społeczną. Ponadto, w 2011 r. gmina przeznaczyła 719 671,50 zł na spłatę zobowiązań (kredytów). Kwoty 461 420,43 zł oraz środki z rezerwy budżetowej – 80 000,00 zł, przeznaczone są na oświatę, pomoc społeczną oraz sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym oraz na spłatę zobowiązań kredytowych. Strona podała także, że ok. 30% mieszkańców gminy nie płaci za wodę, ścieki i odpady, podczas gdy opłaty wnoszone z tego tytułu stanowią istotny element dochodów gminy. Z tego względu kwota 3 000 zł przeznaczona jest na toczące się postępowania sądowe, nie wystarcza jednak na wszczęcie wszystkich postępowań. Do zażalenia strona załączyła oświadczenie o spłacie w 2011 r. zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów w kwocie 719 671,50 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjętą przez Sąd I instancji ocenę możliwości finansowych skarżącej gminy jako umożliwiającą jej poniesienie kosztów sądowych w sprawie, której dotyczy wniosek o prawo pomocy we własnym zakresie. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ma gwarantować możliwość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi odstępstwo od powyższej zasady. Zważywszy, że w przypadku przyznania prawa pomocy koszty postępowania sądowego pokrywane są z budżetu państwa, korzystanie z tej instytucji powinno mieć miejsce jedynie w wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, gdy wnioskodawca rzeczywiście nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości sfinansowania kosztów postępowania, a przez to nie może zrealizować przysługującego mu prawa do sądu. W świetle art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przyznanie osobie prawnej prawa pomocy w zakresie częściowym może być przyznane jeżeli wykaże ona, że nie ma dostatecznych środków na pokrycie pełnych kosztów postępowania. W zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjęto, że w rozważanym przypadku przesłanka ta nie zachodzi z tego względu, że gmina posiada środki, które pozwoliłby jej we własnym zakresie wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 199 p.p.s.a. Podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. Jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie została zatem pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Niemniej, uwzględniając nawet specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków pozyskanych z kredytów czy subwencji na ściśle określone cele, należy stwierdzić, że Sąd I instancji ustalił, że Gmina O. posiada rezerwę ogólną w wysokości 80 000 zł, a zatem znacznie przekraczającej wysokość potencjalnych kosztów wszczętych przez nią postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzonych pod sygnaturami IV SA/Wa 9/12 oraz IV SA/Wa 10/12, w ramach których, na obecnym etapie postępowania, pozostają należne do uiszczenia opłaty sądowe w postaci wpisów od skarg gminy w tychże sprawach w łącznej wysokości 1 770 zł. W odniesieniu do tego ustalenia gmina nie podała uzasadnionych przyczyn niemożności wykorzystania środków pochodzących z tego źródła na wydatki związane z prowadzonymi postępowaniami. W tym zakresie strona ogólnie wyjaśniła, że środki te zostały przeznaczone na oświatę, pomoc społeczną oraz sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, ewentualnie na remont dróg i chodników (wyjaśnienia podane przez stronę w sprzeciwie z dnia 5 marca 2012 r., k. 41). Powyższe wyjaśnienia nie stanowią uprawnionej podstawy do uwzględnienia wniosku, gdyż nie można przyjąć na ich podstawie, że Gmina O. wykazała, że ograniczenia w zakresie rozdysponowania tych środków w sposób uniemożliwiający wykorzystanie ich w celu poniesienia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wynikają z przyczyn obiektywnych (np. zawężenie celu i charakteru wydatków ponoszonych z tego źródła wynika z przepisów prawa). Prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu gminy gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej). W tych warunkach w zaskarżonym postanowieniu trafnie przyjęto, że podnoszenie przez gminę, iż pozostające do jej dyspozycji środki przeznaczone są na realizację zadań innych, niż związanych ze wszczętymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem skarżącej i przyznaniem jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. O możliwościach płatniczych strony, nieuzasadniających obciążeniem Skarbu Państwa kosztami postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek o prawo pomocy, świadczy i to, że gmina spłaciła kredyt w wysokości 719 671,50 zł. Powyższe także wskazuje, że strona posiada zdolność do regulowania swoich zobowiązań, a poniesienie kosztów procesu nie spowoduje trudności w utrzymaniu jej płynności finansowej. W tych okolicznościach, skoro wynik kontrolowanego postępowania w sprawie przyznania stronie prawa pomocy w zakresie częściowym należało uznać za prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.