I OSK 1249/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowego Instytutu Badawczego w Radzikowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1887/11 w sprawie ze skargi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowego Instytutu Badawczego w Radzikowie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa1887/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Minister uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2007 r. nr [...] i stwierdził, że parcele katastralne pb nr 1 oraz pgr nr 612, 614, 618, 619, 597/1 i 598/1 objęte dawnym wykazem hipotecznym lwh 420 tab. B., stanowiące własność S. i J. małż. Z. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej "dekret o reformie". Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy przedstawionym przez Wojewódzki Sąd: Wnioskiem z 8 lutego 2005 r. S. Z. i M. R. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy w B., stanowiący b. współwłasność S. i J. małż. Z. nie podpadał pod działanie dekretu o reformie, zaś Wojewoda decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził, że zespół ten podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu o reformie. Minister Rolnictwa, decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/09 uchylił decyzję Ministra, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1590/09, oddalił skargę kasacyjną [...]. Minister Rolnictwa wydał decyzję z [...] września 2011 r. nr [...], wskazaną na wstępie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu z 11 sierpnia 2009 r. i stwierdzając, że zespół dworsko-parkowy w B. nie był wykorzystywany rolniczo, a pełnił funkcję mieszkaniową, tym samym nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. [...] w skardze na tę decyzję zarzucał niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nieustosunkowanie się do zeznań świadków, z których wynikało, że dwór w B. był integralną częścią posiadłości i stwierdzając, że zespół dworsko-parkowy powiązany był funkcjonalnie z resztą majątku ziemskiego, o czym świadczą powiązania finansowe, organizacyjne i terytorialne. Oddalając skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika zasada związania oceną prawną wyrażoną w sprawie i stwierdził, że taka ocena wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu z 11 sierpnia 2009 r. IV SA/Wa 706/09. W tym wyroku, jakkolwiek Sąd sformułował zalecenie co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to jednocześnie przesądził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że między zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku w B. nie istniał związek funkcjonalny – podkreślił Wojewódzki Sąd. Reprezentowany przez radcę prawnego [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 21 lutego 2012 r., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: I. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w szczególności: a) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w szczególności: a) naruszenie przepisów prawa art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, b) naruszenie przepisów prawa art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez całkowite pominięcie przez organ wiążących wskazań oraz oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2003 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 4973/02. III. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, w szczególności: a) zaniechanie wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/09 przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. IV. Naruszenie art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędne uzasadnienie decyzji, w szczególności: a) zaniechanie uzasadnienia przyczyn, dla których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi część okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy przyjął za udowodniony bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, natomiast innym odmówił przymiotu prawdziwości, mimo że potwierdza je zebrany w sprawie materiał dowodowy. V. Naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a) nieustosunkowanie się do dowodu z zeznań Józefy Jager złożonych w toku postępowania, z których wynika, że dwór w B. jest integralną częścią posiadłości. VI. Zmiana stanowiska bez podania wymaganego uzasadnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartego w decyzji z dnia [...] września 2011 r., która to uchyliła decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2002 r. S. Z., W. Z. i M. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 31 października 2012 r. [...] wniósł uzupełnienie skargi kasacyjnej, w którym na podstawie art. 183 § 1 oraz 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podtrzymał zaskarżenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1887/11), uzupełniając je o zarzut nieważności postępowania administracyjnego. O takiej wadzie postępowania przesądza postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, które stwierdza, że organy administracyjne nie mają podstawy prawnej do wydawania decyzji stwierdzających, czy dana nieruchomość ziemska była faktycznie objęta przepisami dekretu o reformie rolnej. Domagał się w związku z tym unieważnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1887/11) doręczonego w dniu 17 marca 2012 r. ze względu na nieważność postępowania przed sądem administracyjnym w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem jej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone są cyframi rzymskimi, a w ich obrębie literami i dotyczą zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. W pkt I postawiono zarzut naruszenia prawa procesowego, jednak pod literą a) tego punktu nie wymieniono żadnego przepisu, w pkt II zarzucono naruszenie prawa materialnego pod literami a) i b) wymieniając art. 15 i 138 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", zaś pod punktami od III do V zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. i p.p.s.a., pkt VI zaś nie zawiera ani zarzutu naruszenia prawa procesowego, ani materialnego. Jeśli zaś idzie o uzasadnienie to wymieniono w nim także przepisy – jeśli idzie o pkt II art. 15 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., zaś w odniesieniu do zarzutów punktów III do V podano również przepisy dekretu PKWN o reformie rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania reformy rolnej. Artykuł 174 p.p.s.a. wskazuje, iż podstawy skargi kasacyjnej to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pkt 1 i naruszenie prawa procesowego, jeśli miało istotny wpływ na wynik sprawy pkt 2. Zgodnie z tym przepisem przytoczenie podstaw to wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego oraz charakteru naruszenia. Takiego prawidłowego zestawienia przepisów i charakteru naruszenia trudno doszukać się w zarzutach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Jeśli idzie o zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w pkt I, to jakkolwiek wskazano charakter naruszenia nie wymieniono żadnego przepisu procesowego. Zarzut II dotyczący naruszenia prawa materialnego określa i charakter naruszenia i podaje przepisy, jednak zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 153 p.p.s.a. nie są przepisami prawa materialnego, ale procesowego, zaś uzasadnienie tego zarzutu również wymienia te przepisy. Natomiast co do pozostałych zarzutów, wymienionych w pkt III do V wskazano przepisy k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., jednak bez wyjaśnienia, czy są to zarzuty, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., oraz bez podania charakteru naruszenia, zaś w uzasadnieniu do tych zarzutów, choć wskazano przepisy prawa materialnego to również bez podania jaki jest charakter ich naruszenia. Przy czym jeżeli idzie o te zarzuty dotyczą one postępowania administracyjnego, zaś Wojewódzki Sąd oceniał postępowanie organów, własnie pod kątem przepisów wskazanych w tych zarzutach. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie odpowiada w zupełności wymogom wskazanym w art. 174 p.p.s.a. i już z tego względu nie można ich uznać za uzasadnione. Jednak w sprawie istotne znaczenie ma art. 153 p.p.s.a., co wyraźnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r. IV SA/Wa 706/09, zaś skarga kasacyjna od niego została oddalona, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r. I OSK 1590/09. W wyroku z 11 sierpnia 2009 r. Sąd, choć sformułował zalecenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, to jednocześnie zawarł pogląd, że materiał dowodowy wskazuje, że nie było związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-pałacowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Wojewódzki Sąd w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną taki wniosek z wyroku z 11 sierpnia 2009 r. wyprowadził, podając, iż obok zalecenia co do postępowania wyjaśniającego jest zawarta ocena co do związku funkcjonalnego zespołu z majątkiem. Słusznie więc w sprawie niniejszej kwestia związania oceną prawną, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a., jest powoływana. Podkreślić należy, iż akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, iż ocena Sądu przedstawiona w wyroku z 11 sierpnia 2008 r. jest prawidłowa i należy się z nią zgodzić. Zgromadzone bowiem dowody, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, słusznie wskazują, że związek funkcjonalny między zespołem dworsko-pałacowym, a pozostałą częścią majątku małżeństwa Z. nie istniał i nie było zatem podstaw do uznania, że parcele nr 612, 614, 618, 619, 597/11 i 598/1 podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, że zespół dworsko-pałacowy pełnił funkcje mieszkalne, reprezentacyjne dla rodziny stale zamieszkującej w Krakowie. Takiej oceny nie podważają zeznania Józefy Jäger, na co powołuje się skarga kasacyjna, bowiem dotyczą one już okresu wojennego, a stan wówczas mający miejsce nie może mieć wpływu na kwestię związku funkcjonalnego, miedzy zespołem dworsko-pałacowym, a pozostałą częścią majątku, gdyż części te były od siebie oddalone, rozdzielone płotem, a większość pracowników – dochodząca, zaś jej rodzice znaleźli schronienie po zatrudnieniu przez Jadwigę Ziobrowską i zamieszkali również poza obszarem dworskim. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa, przy czym nie tylko dlatego, że w sprawie została wyrażona ocena prawna, którą organ był związany, ale również z tego względu, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wyciągniecie takich wniosków, jakie w ocenie tej zawarto. Jeśli idzie o uzupełnienie skargi kasacyjnej, to sugeruje ono, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotknięte było wadą nieważności, na co wskazuje powołanie art. 183 § 1 p.p.s.a. Nieważności tej uzupełnienie skargi kasacyjnej dopatruje się w nieważności postępowania administracyjnego. Jednak skarżący [...] nie ma racji i w tym względzie. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu branie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Przypadki nieważności wymienia § 2 tego artykułu. W sprawie żaden z nich nie wystąpił, zaś ten, który wskazuje uzupełnienie skargi nie jest przypadkiem nieważności postępowania sądowego. Uzupełnienie stawia zarzut wydania przez organy decyzji bez podstawy prawnej, bowiem zdaniem skarżącego art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e/ dekretu o reformie nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Nawet jeśliby zgodzić się z takim poglądem, wydanie przez organy decyzji bez podstawy prawnej, czyli nieważnej nie rzutuje na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega zaskarżeniu do sądu, a jeżeli jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wówczas sąd administracyjny stosuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli zatem wydana została decyzja nieważna droga sądowa jest dopuszczalna. W sprawie jednak nie ma nieważności postępowania, bowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprawach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e/ dekretu jest dopuszczalna droga administracyjna, zatem nie można mówić o nieważności decyzji wydanych w postępowaniu z uwagi na brak podstawy prawnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.